索 引 号 41621167X/2017-00115 主题分类 农业、畜牧业、渔业、林业、水利、粮食/林业/政策法规/政策解读
发布机构 中牟县林业园林局 关 键 词 林业
文    号 成文日期 2017-10-09 发布日期 2017-10-09
体    裁 生效日期 废止日期
中华人民共和国森林法释义

目  录

第一章  总则

第二章  森林经营管理

第三章  森林保护

第四章  植树造林

第五章  森林采伐

第六章  法律责任

第七章  附则

 

序    言

 

第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于1998年4月29日审议通过的《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》,已于1998年4月 29日由中华人民共和国主席江泽民签署第三号主席令予以公布,自1998年7月1日起施行。根据《决定》修正的《中华人民共和国森林法》也已公布。这是实施依法治国方略的重要举措之一,是适应保护生态环境和社会主义市场经济体制需要完善森林法律制度的一项重大措施,是有效地保护、培育和合理利用森林资源,鼓励和调动全社会力量造林营林,加快林业发展的有力法律武器。

原森林法颁布后的十多年,正是我国改革开放和经济体制改革不断深入的关键时期,社会主义市场经济体制逐步建立,林业所面临的体制环境与十多年前相比发生了很大变化,人口增加、经济发展对森林资源造成的压力更大,保护、管理和发展森林资源的任务更加艰巨,林业在发展过程中出现的许多新的情况,都迫切需要从法律上予以明确规范。修改后的森林法,更加适应了社会主义市场经济体制条件下林业发展的客观规律,用法律的形式肯定了被改革实践证明行之有效的做法,突出了林业在生态环境建设中的主体作用,强化了保护森林资源的法律措施,维护了森林资源所有者和使用者的合法权益,对国有重点林区林权证书的发放,森林、林木、林地使用权的转让,征用或者占用林地管理,森林生态效益补偿基金,森林公安机关、森林武装警察部队的任务,珍贵树木及其制品、衍生物的进出口管理,政府工作人员违法行为的处罚等都做出了相应规定。这有利于调动全社会办林业、全民搞绿化的积极性,有利于从根本上加强实现依法治林、依法兴林。

修改后的森林法颁布以后,全国各地迅速掀起了学习、宣传、落实的热潮。杜绝以言代法、以权压法,依法行政,严格执法,加大执法力度,强化执法监督,真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,已逐步成为人们的共识;全社会关心生态环境的保护和建设、支持林业发展和爱护森林资源的良好风尚正在逐步形成。发达的林业,是国家富足、民族繁荣、社会文明的重要标志之一。植树造林、绿化国土、改善生态环境是关系到子孙后代的千秋伟业。修改后的森林法的颁布实施,必将为加快我国林业发展,保护现有森林,加快培育新的森林,改善生态环境,落实党的十五大所确立的可持续发展战略,提供更加有力的法律保障。我们有理由相信,随着修改后的森林法的贯彻施行,我国的森林资源必将得到更加有效地保护和管理,我国的造林绿化事业必将得到进一步地加强,我国的生态环境必将得到更明显地改善,二十一世纪的中国,一定会以一个山川秀美的面貌出现在世界东方。

为了适应学习、宣传、实施修改后的森林法的需要,全国人大常委会法制工作委员会经济法室、国务院法制办公室农业资源环保法制司、国家林业局政策法规司的同志共同编著了《中华人民共和国森林法释义》一书。本书的作者都参与了森林法的修改工作,对森林法在实施中存在的问题和需要加以规范的问题进行了大量的调查研究,对森林法修正草案的条文逐条进行了反复的讨论和修改,因此,对森林法修改的背景、指导思想和原则、立法本意等均有全面、系统和详尽的了解。本书的特点是讲求准确性、实用性、简明性,这便于各界人士更好地理解修改后的森林法的全部内容。我相信,《中华人民共和国森林法释义》一书的出版发行,一定会有助于一切关心支持林业和从事林业建设工作的同志,理解和掌握好这部法律,贯彻和施行好这部法律,从而促进我国林业的更好发展。

 

                                                                                            国家林业局局长  王志宝

                                                                                              1998年 7月 17日

 

第一章 总则

《中华人民共和国森林法(以下简称森林法)》是我国制定较早的一部经济行政法。1979年 2月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过《中华人民共和国森林法(试行)》后,我国的林业建设就有了法律规范。1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国森林法》,自1985年1月1日起施行。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》,自1998年7月1日起施行。这是对森林法作的一次重要修订,这次修改后重新公布的森林法,自1998年7月1日起施行。

第一章  总  则

本章是关于立法目的、适用范围等基本原则的法律规定。本章共十二条,自第一条至第十二条。主要内容包括立法目的,适用范围,森林资源的所有权和使用权,森林的分类,林业建设的基本方针,国家鼓励林业科学研究和推广先进技术,国家依法保护林农的合法权益和减轻林农负担,对森林资源实行的保护性措施,各级人民政府林业主管部门的职责,植树造林、保护森林是公民的义务,以及对植树造林、保护森林、森林管理等方面成绩显著的单位或者个人给予奖励等。

第一条  为了保护、培育和合理利用森林资源、加快国土绿化,发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用,适应社会主义建设和人民生活的需要,特制定本法。

【释义】  本条是对森林法立法目的的规定。

一、立法目的,也称为立法宗旨,是指制定一部法律所要达到的任务目标,也就是说制定一部法律要解决哪些问题。立法目的与法律的其他条文之间是目的与手段的关系。一部法律中的每一具体条文规定应当围绕该法律的立法目的,为实现立法目而服务。由于立法目的统领着一部法律全部法律规范的价值取向、因此一般都作为一部法律的第一条的规定,以开宗明义,总揽全局。

二、自1979年我国制定森林法(试行)以来,林业建设虽然取得了伟大的成就,但是,我国仍然是一个少林国家,人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界人均水平的15 %和 12%,森林覆盖率只有世界平均水平的一半多(世界平均为25 %),与发达国家更不能相比,与一些发展中国家也有相当差距。目前,我国又处在人口增长、经济发展给资源环境造成巨大压力的时期,森林资源的增长速度和内在质量还远远不能适应经济和社会持续发展的需要,我国生态环境整体恶化的趋势仍在继续、水土流失面积已达179.4 万平方公里,占国土面积的18.7%。沙漠、戈壁及沙化土地面积已达168.9万平方公里,占国土面积的17.6%,而且每年还在扩展。全国约有2.3亿亩基本农田因生态环境恶化而严重影响产量,有15亿亩草场严重退化,许多城镇、工矿和乡村受到威胁。全国每年因为各种自然灾害造成的直接经济损失高达2000亿元以上,因洪涝灾害减产粮食200多亿公斤。生态环境恶化已成为制约我国经济、社会发展的重要因素之一。由于森林资源不足,我国人均木材、纸制品、果品的消费量,也分别只有世界平均水平的 17. 6%、35. 3%和50%,林业同国民经济高速发展和人民生存环境不断改善的要求极不适应。

上述情况说明,与十几年前制定森林法时相比,我国的森林资源状况并没有根本改变,因此我国森林法的立法目的、可以不进行调整。故本条的规定在《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》中未作修改。

三、我国森林法的立法目的,是综合森林的生态效益、社会效益、经济效益统一确立的,按照本条的规定,本法的立法目的主要有以下四个方面的内容:

1.保护、培育和合理利用森林资源。森林资源作为一种重要的自然资源,包括森林、林木、林地以及林区内的野生动物和植物,具有蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品等功能。同时,森林资源作为一种可再生的自然资源,具有生长周期长、投资多、见效慢、易受病虫害和火灾等自然灾害威胁等特点。因此,制定森林法首先要体现保护、培育和合理利用森林资源的目的。

2.加快国土绿化。我国是一个少林国家,森林的自然资源相对贫乏,因此,绿化祖国将是我国目前以至今后相当长时期内的一项历史性的任务,这是我国社会主义现代化建设中造福子孙后代的一项伟大事业,是保持水土、防止水土流失,维护和改善生态环境的根本性措施。所以,制定本法的一个重要目的就是要通过法律措施加快我国的国土绿化进程。

3.发挥森林蓄水保土、调节气候,改善环境的作用。森林的功能很多,但最主要的是通过水的循环蓄住水保住土。通过影响气温、降水、风速等的变化调节气候,通过净化空气防风固沙、降低噪声等改善环境。森林的这些功能是人类生存和发展不可缺少的环境要素。制定森林法的一个重要目的,就是要充分发挥森林的这些功能。

4.适应社会主义建设和人民生活的需要。森林一方面可以蓄水保土、调节气候,使森林所在地区的自然环境等适宜人类的生存和发展;另一方面,森林蓄水保土、防风固沙、改善自然环境等功能,使农业稳产、高产,为人类提供充足的农产品,森林还可以提供大量的木材和各种林产品,形成国民经济重要组成部分的林业产业。

通过制定和实施森林法,保护、培育和合理利用森林资源,加快国土绿化,发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用,必然能达到满足社会主义建设事业和人民生活的需要的立法目的。

第二条  在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动,都必须遵守本法。

【释义】  本条是对森林法的空间效力及调整对象的规定。

一、森林法的空间效力。法律的空间效力,也就是法律在地域上的适用范围,即法律适用于哪一地域。这个问题与国家的领土概念密切相关。领土,是指国家行使主权的空间,即一个国家能够在其范围内行使主权的地球表面的特定部分,包括其底土和上空。领土分为领陆、领水、领空三部分,上及高空,下及底土。领陆是指国家疆界以内的陆地。领水是指位于陆地疆界以内和与陆地领土邻接的一定宽度的水域,包括河流、湖泊、内海、领海。领空是指领陆和领水之上的空间,其上限为空气空间与外层空间的分界处。通常一个国家为更方便地行使行政管理权,往往还将其领土划分为不同的行政区域,在其不同的行政区域内建立地方政权,分别行使国家的一部分行政管理权,如根据我国宪法规定,全国分为省、自治区、直辖市,并且国家在必要时还可以设立特别行政区。

由于实施法律是一个国家的主权行为,因此原则上,一个主权国家的法律在其所有的领土上都能适用。通常一部法律可以不必规定其地域上的适用范围,而直接适用于该国家的全部领土范围内。不过也有两种例外:一种是,由于世界上许多国家的法律体系都包含有不同层次的法律规范,所以有的法律规范由于受其制定机关的权力等级的限制,只能适用于本国的一部分领土,例如,我国的地方性法规就只能在其制定机关的行政区域内适用。另一种是,从法律的等级上讲,本来是应当在全部领土上适用的法律,但是根据本国的宪法或者有关的法律的规定,被限制于只能在其部分领土上适用。

在我国,由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律,由国务院制定的行政法规,都是在全国范围内适用的法律规范。但是,我国宪法规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”根据宪法的这一规定,并且根据历史所形成的客观情况以及我国对外政策的需要,全国人民代表大会已经在1990年和1993年分别制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》,这两部特别行政区基本法分别规定,自中华人民共和国政府对其恢复行使主权时起,设立该地区为中华人民共和国的特别行政区,并且规定除在基本法附件中规定在特别行政区适用的全国性法律外,其他法律不适用于特别行政区。这样,在特别行政区成立之后,我国的大部分法律都将不是在全部领土上适用。

综上所述,森林法的空间效力,即森林法在中华人民共和国领域上的适用范围,是除了中华人民共和国设立的特别行政区以外的中华人民共和国领土范围。

二、森林法的调整对象。法律发挥其作用的基本机制是规范人们的行为。法律的规范作用是通过规范人们在其所参加的社会关系中的权利、义务来实现的,这种被法律所规定的社会关系,构成了法律关系。法律的调整对象,是指法律规范所调整的各种社会关系,对某一部法律而言,其调整对象就是这部法律所规范的社会关系。根据本条的规定,森林法的调整对象就是:森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动。这些活动的具体内容以及对这些活动的管理,在森林法的各个具体规范中分别都有较为明确的规定。

三、本条的规定,在这次修改森林法时作了修改,其内容主要是两点:

1.突出了森林、林木的培育种植,原森林法将森林的采伐利用列在培育种植之前,当时主要是基于林业生产突出的是林木采伐利用,这是传统林业的概念。这次修改将两者的位置换了次序,并增加了“林木”的培育种植。这个修改,反映了现代林业性质和地位的变化,即更侧重于扩大森林资源,充分发挥森林的生态效益、社会效益,经营活动以营林为基础;更侧重于以建设良好的生态环境为主要目标的社会公益事业和基础产业。所以虽然只是一个词句顺序的改变,却反映了我国林业建设指导思想的变化。

2.增加了林地的经营管理活动。原森林法中这一条虽然没有明确规定林地,但是森林法的调整对象是包括林地在内的,如原法中有关林地确权发证的规定,有关征、占用林地的规定、有关承包宜林荒山、荒地造林的规定,土地管理法有关依照森林法的规定确认林地所有权和使用权的规定,森林法实施细则中关于森林资源包括林地的规定,等等,都说明森林法的调整对象是包括林地在内的。这一次修改森林法的内容有几条都是关于林地的内容,如林地使用权的流转的规定,关于国有林发证的规定,关于征、占用林地的规定等,这些内容进一步强化了森林法中对林地经营管理的规定,所以这次修改森林法时,将林地明确地纳入到森林法调整对象的规定中。

第三条  森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。

国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门,对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册,发放证书,并通知有关地方人民政府。

森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益,受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

【释义】  本条是对森林、林木、林地的权属及权属证书发放的规定。

一、关于森林、林木、林地权属的规定。森林、林木、林地的权属,通常也称为林权,主要是指森林、林木和林地的所有权和使用权。所谓“所有权”,按照1986年4月12日由第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》第七十一条的规定,是指“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”;所谓“使用权”’则是指使用者对财产享有的占有、使用和收益的权利。

按照本条的规定,森林、林木、林地的权属有三种形式。一是国家所有权。我国宪法第九条明确规定,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”因此,本条第一款规定,“森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。二是集体所有权。按照宪法第九条的规定,法律规定属于集体所有的森林,属于集体所有。因此,森林、林木和林地可以由集体依照法律规定享有所有权。这里所称的法律规定,是指依照《中华人民共和国土地改革法》在土地改革时分配给农民群众,在农业合作化过程中依照《初级农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》,通过农业集体化由个体农民所有转化为农民集体所有的森林、林木和林地,以及在农民集体所有的土地上由农村集体经济组织种植、培育的林木。在实践中,我国农民集体所有的森林、林木和林地,还包括在“四固定”时期确定给农民集体所有的森林、林木和林地。三是个人的林木所有权和林地使用权。个人所有的林木,主要是指农村居民在房前屋后、自留地、自留山和农业集体经济组织指定的其他地方种植的树木,在以承包和其他合法方式取得的有使用权的林地上和在承包的荒山、荒地、荒滩上种植的树木(按照承包合同约定归个人所有的)以及城镇居民在自有房屋的庭院内种植的树木。个人的林地使用权,是指承包造林的林地及其他依法取得的林地使用权。在我国,土地不可以由个人所有,所以个人只能拥有林地的使用权,而不能有林地的所有权。

二、关于林权的确认与林权证的发放的规定。按照本条第二款规定,国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,必须由县级以上人民政府登记造册,发放证书后,才能确认所有权或者使用权。如果没有经过人民政府的登记确认,不能依法享有所有权或者使用权,其权益也就得不到法律的有效保护。

根据本法第二款和土地管理法的规定,县级以上人民政府对森林、林木和林地的所有权或者使用权进行登记造册,核发证书,即通常所称的林权证。对林地所有权或者使用权的登记造册和核发证书,应当按照森林法的规定执行。林权证就是关于该土地所有权或者使用权的证书,是森林、林木和林地权属的法律凭证,这在国务院办公厅《关于加强森林资源保护管理工作的通知》(国办发[1994]64号)、全国人大常委会法制工作委员会对国家土地管理局(法工委发文〔89〕14号)、对四川省重庆市人大常委会(法工办发文[89]6号)的答复中均已明确。

根据本条第二款的规定,森林、林木、林地权属的确权发证机关是县级以上人民政府,同时还规定,“国务院可以授权国务院林业主管部门,对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册,发放证书,并通知有关地方人民政府。”这一规定,是在这次修改森林法的过程中增加的内容。目前,国务院确定的国家所有的重点林区是指东北、内蒙古国有林区的国家重点森工企业的施业区。之所以在本次修改森林法中增加这一规定,首先,是由于这些林区的重要地位所决定的,在我国现有的国有林业用地中,仅黑龙江、吉林、内蒙古国有林区的国家重点森工企业的施业区就占了全国国有林用地的49.5%、国有森林蓄积量的40%, 这一块森林是目前我国最大、最主要的国有林区,不仅承担着为国家提供木材的重要任务,而且还是黑龙江、松花江等重要河流的发源地,是东北与华北的天然屏障,是生物多样性的物种基因库。其次,考虑到这一林区的国有森工企业的施业区范围跨越省界,而且在这些地区的一些森工企业之间的权属界限不清,由地方人民政府确权发证有一些困难;再次,存在着国有森林资源资产流失的情况。1989年国务院曾决定由当时的林业部核发这一重点林区内森工企业的林权证,并且已经基本上实施完毕,这对保护这一重点林区的森林资源发挥了重要作用。为了保护重点国有林区的森林资源,也为了给当时的林业部根据国务院的决定已经颁发的林权证提供法律的依据,这次修改森林法增加了这一规定。

这里应当说明的是,增加的这一规定,只涉及国务院确定的国有重点林区的森林、林木和林地的登记发证问题,不涉及国有森林资源和国有森工企业的管理体制问题。国务院有关主管部门不能根据这一新的修改作出改变国有森林资源和国有森工企业的管理体制的规定。国有森林资源和国有森工企业的管理体制应由国务院规定。

三、关于林权的保护。本条第三款规定,“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”森林法为了保护森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益,提供了多种行政的和司法的救济手段。

第四条  森林分为以下五类:

(一)防护林:以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛,包括水源涵养林,水土保持林,防风固沙林,农田、牧场防护林,护岸林,护路林;

(二)用材林:以生产木材为主要目的的森林和林木,包括以生产竹材为主要目的的竹林;

(三)经济林:以生产果品,食用油料、饮料、调料,工业原料和药材等为主要目的的林木;

(四)薪炭林:以生产燃料为主要目的的林木;

(五)特种用途林:以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木,包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林,名胜古迹和革命纪念地的林木,自然保护区的森林。

【释义】  本条是对森林种类划分的规定。

一、森林种类划分的意义。所谓森林种类的划分,是指按照培育、保护和利用森林的主导目的为标准,将森林划分成不同的种类。森林可以按照不同的标准作不同的划分,如可以按照森林的树种、地理位置、森林的结构等许多方式进行划分。森林种类划分的意义在于,由于森林不仅要有足够的数量,而且还要有相应的质量和合理的结构,以保证国家和社会对森林多方面的需要,因此,通过划分不同的林种,并以此确立不同林种的经营管理和利用、保护制度,来适应和满足国家和社会对森林的多方面的需要。

二、森林的具体分类。按照本条的规定,森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类。

1.所谓防护林,是指以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛。防护林对于改善生态环境,减少自然灾害,减轻自然灾害所造成的危害,促进经济的发展具有十分重要的意义。按照本条第一项的规定,防护林包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、护岸林、护路林以及农田防护林、牧场防护林。

2.用材林。所谓用材林,是指以生产木材为主要目的的森林和林木上用材林包括以生产竹材为主要目的的竹林。在我国,人均占有木材蓄积量远远低于世界平均水平,长期以来林产品的供应一直十分紧张.难以满足人民生活和经济建设的需要。因此,大力发展用材林,对于适应社会主义现代化建设和人民生活的需要,具有十分重大的意义。

3.经济林。所谓经济林,是指以生产果品,食用油料、饮料、调料、工业原料和药材等为主要目的的林木。经济林是人们为了取得林木的果实、叶片、皮层、胶液等产品作为工业原料或者供人们食用所营造的林木,如油茶、油桐、核桃、樟树、花椒、茶、桑、果等。经济林的共同特征是都属于多年生、成林后可以多年受益的木本植物,这也是与草本植物的农作物相区别的根本属性。经济林在社会主义建设和人民生活中具有重要的意义,一方面,一些经济林的产品,如梨、桃、香蕉、苹果等,可以直接供人们食用,是人民生活不可缺少的物质;另一方面,许多经济林的产品,直接供应生产部门,是一些生产部门的重要原料来源。因此,经济林的产品,社会需求量很大,大力发展经济林,对于适应社会主义建设和满足人民群众生活需要,具有重要意义。

经济林的权属、规划、监测等管理都是作为森林的一部分,纳入统一的林政管理的。果树、茶树、桑树等经济林是我国森林的重要组成部分,历来都作为森林资源调查的重要对象。据全国第四次森林资源清查结果(1989-1993)表明:全国经济林地总面积为24149.85万亩,占有林地面积的12.5%,其中食用油料林面积为9088.35万亩,果树林面积为7944.15万亩,特种经济林(包括饮料林、调香料林、药材林和工业原料林)面积为2001万亩,其它经济林(以生产桑、柞树叶、培育食用菌为主要目的的林木)面积为5113.2万亩。上述经济林地,都是经县级以上地方人民政府核发了林权证书,并且计算在我国森林覆盖率之内,也是作为森林的一部分进行规划的。

经济林是森林的重要组成部分,根据森林法的有关规定,应当取得林木采伐许可证方能进行采伐。国务院批准的关于各省、自治区、直辖市“八五”、“九五”期间年森林采伐限额报告规定,对森林采伐实行“全额管理和分类控制”,并明确规定要严格实行凭证采伐林木,同时规定凡是人为采伐胸高直径5厘米以上(含5厘米)所消耗的立木蓄积都必须纳入采伐限额。对森林采伐实行“全额管理”,也包括对经济林采伐进行管理。

4.薪炭林。所谓薪炭林,是指以生产燃料为主要目的的林木。在我国,有大约百分之八十的人口生活在农村,农村居民的烧柴问题,很长一段时间内一直是一个影响农民经济、生活的问题。特别是在一些边远贫困地区,由于经济基础差,群众直接砍伐林木用于烧柴,使生态环境受到破坏,进一步影响当地群众的生产和生活。同时,薪炭林在生长时期,与防护林一样,可以起到保水、保土、护坡、护岸等作用。因此,发展薪炭林,对于解决农村居民的实际生活需要,具有重要的现实意义。

5.特种用途林。所谓特种用途林,是指以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木。用于国防、环境保护、科学实验等的森林和林木,由于具有特殊的用途和功用所以在森林资源中处于特殊的位置,目前,一方面要大力发展特殊用途林增加其数量;另一方面需要对其实施特殊的管理和保护,以期发挥出重要的作用。按照本条第五项的规定,特种用途林包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林,名胜古迹和革命纪念地的林木,自然保护区的森林。

三、森林分类工作的实施。按照有关规定,森林的分类工作由省级以上人民政府的林业主管部门负责组织实施。具体来讲,就是省级人民政府的林业主管部门,根据国务院林业主管部门关于森林资源清查和划分林种的规定,负责组织划定本地区的防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林;地方重点的防护林和特种用途林的确定,由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见,报同级人民政府批准公布;国家重点的防护林和特种用途林的确定,由国务院林业主管部门提出意见,报国务院批准公布。

四、关于林业分类经营。林业分类经营是在社会主义市场经济条件下,根据社会对生态和经济的需求,按照对森林多种功能主导利用的方向的不同,将森林五大林种相应地划分为生态公益林和商品林两大类,分别按各自的特点和规律运营的一种新型的林业经营管理体制和发展模式。林业分类经营,是在我国林业经济体制改革不断深化,社会对林业生态功能的要求不断强化的情况下提出的全新的现代林业经营方式。

林业分类经营从1995年开始进行试点。基本做法是,将森林法中规定的防护林和特种用途林划分为生态公益林,将用材林、经济林、薪炭林划分为商品林,两大类林种采取不同的经营手段、资金投入和采伐管理措施,把商品林的经营推向市场化,而生态公益林的建设则作为社会公益事业,采取政府为主、社会参与和受益者补偿的投入机制,由各级政府负责组织建设和管理。

经过几年的试点,林业分类经营在一些地区已经取得了一定经验和成绩,在修改森林法时,对这个问题是否在森林法中规定,曾经进行过研究、讨论。森林法中虽然没有出现“林业分类经营”这个概念,但是森林法的规定体现了林业分类经营的原则。特别是在森林法第六条中增加了森林生态效益补偿基金的规定,在森林法第十五条中对用材林、经济林、薪炭林和国务院规定的其他森林、林木和林地使用权的转让、入股、作为合资、合作造林条件的规定,实际上肯定了林业分类经营的思路与做法。而且森林法五大林种划分的规定与林业分类经营的做法基本上是可以衔接起来的。林业分类经营可以在五大林种划分的基础上协调好不同林种的功能。从林业经营管理体制、运行机制、经济政策、管理手段、经营措施和组织结构形式等方面来促进林业建设的发展,而且森林法在有关自然保护区的规定中,在森林采伐和更新的规定中,对于不同种类的森林已经规定了不同的管理措施,这些规定都可以为林业分类经营提供相应的法律依据。

第五条  林业建设实行以营林为基础,普遍护林,大力造林,采育结合,永续利用的方针。

【释义】  本条是对林业建设方针的规定。

一、根据本条的规定,我国林业建设的方针是,“实行以营林为基础,普遍护林,大力造林,采育结合,永续利用”。所谓“以营林为基础”,是指要把营林、造林工作作为林业建设的基础,把培育、发展森林资源放在林业建设的首位。所谓“普遍护林”,是指要提高全社会的护林意识,要求社会各方面都要认真、切实地保护现有的森林资源,使每一个社会成员都要履行保护森林资源的职责。所谓“大力造林”,是指要在认真保护现有森林资源的基础上,积极开展植树造林,培育新的森林资源,扩大森林面积;提高森林覆盖率。所谓“采育结合”,是指要把采伐森林和培育森林资源有机地结合起来,互为促进,互为条件,在不断扩大森林面积的基础上有计划地采伐森林。在有计划采伐森林的同时,不断地扩大森林面积。所谓“永续利用”,是指在合理利用森林的基础上,通过培育新的森林资源,使森林资源保持平衡及稳定的发展状态,达到能连续不断地满足人民生活和社会经济发展的需要。永续利用实际上就是林业可持续发展。

二、由于林业建设包括培育、保护森林和合理利用森林的内容,而且在现代社会的森林利用不仅是采伐利用,所以林业建设的方针,由培育森林和利用森林两个方面的内容所组成的。培育森林的目的是为了满足整个社会日益增长的物质文化生活和可持续发展的需要,利用森林则是把人们培育森林的劳动转化为人们所需要的林产品和生态眼务,在这个培育与利用森林的过程中,发挥了森林的经济效益、社会效益和生态效益。所以培育森林和利用森林之间是互为联系、互为制约、互为依存的关系。如果只强调培育而不允许利用,则失去了培育的目的和意义;如果只强调利用而忽视培育,则就难以永续利用,只能满足短期利益,长此以往,也就失去了利用的前提条件。因此,林业建设方针是一个内容互为联系、互为制约的统一整体。

第六条  国家鼓励林业科学研究,推广林业先进技术,提高林业科学技术水平。

【释义】  本条是对鼓励林业科研的规定。

一、本条规定原是第五条的第二款,本次修改森林法时单列为一条,并增加了“推广林业先进技术”的内容。科学教育兴国是我国经济、社会发展的战略方针之一,科学技术是第一生产力,我国林业的发展也必须依靠林业科技的支持。因此,在修改森林法时突出了林业科研在森林法中的地位,将其单列为一条。

二、在林业的发展过程中,科学技术起着重要的作用,一方面,通过林业科学技术的进步,可以提高种苗质量,提高造林成活率;另一方面,通过林业科学技术进步,可以提高森林的防病虫害、防火、防灾水平,提高林产品的综合利用水平。尤其是推广先进适用的林业科学技术,既是提高林业科学技术水平的主要内容,又是提高林业生产水平的主要手段。可以说,森林法的这一修改,对提高我国的林业建设水平,具有十分重要的意义。

围绕科技兴林的内容,森林法修改时还增加了一些相关的内容。一是,在第八条中增加了一项保护森林资源的措施,“提倡木材综合利用和节约使用木材,鼓励开发、利用木材代用品”。二是,在第十二条中增加了“在林业科学研究方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励”的规定。

第七条  国家保护林农的合法权益,依法减轻林农的负担,禁止向林农违法收费、罚款,禁止向林农进行摊派和强制集资。

国家保护承包造林的集体和个人的合法权益,任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。

【释义】  本条是关于保护林农和承包造林者的合法权益的规定。

本条是九届全国人大常委会第二次会议关于修改森林法的决定中新增加的条款。

一、保护农民的合法权益不受侵犯,是我们党和国家的一贯政策,也是我国法律一直坚持的原则之一。我国宪法规定“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”民法通则规定,“公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。”农业法对农业承包合同及农民的合法权益问题作了较为详细具体的规定,即“集体所有的或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山荒地可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权,受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同,约定双方的权利和义务。”“国家鼓励个人或者集体对荒山、荒地、荒滩进行承包开发、治理,并保护承包人的合法权益。”“国家保护农民和农业生产经营组织的合法财产不受侵犯。”“任何机关为办理公务向农民或者农业生产经营组织收费必须依据法律、法规、国务院授权的部门的决定或者省级人民政府制定的规章的规定,省级人民政府制定的规章必须报国务院备案。收费的范围和标准应当公布,并根据情况做必要的检查、清理。没有法律、法规、国务院授权的部门的决定或者省级人民政府规章规定的依据,任何机关因办理公务而收费的,农民和农业生产经营组织有权拒绝。”“任何机关对农民或者农业生产经营组织进行罚款必须依据法律、法规的规定。没有法律、法规规定的依据,任何机关对农民或者农业生产经营组织罚款的,农民和农业生产经营组织有权拒绝。”“任何机关或者单位不得以任何方式向农民或者农业生产经营组织进行摊派。除法律、法规另有规定外,任何机关和单位以任何方式要求农民或者农业生产经营组织提供人力、财力的,属于摊派。农民和农业生产经营组织有权拒绝任何方式的摊派。”“向农民或者农业生产经营组织集资必须实行自愿原则,不得强制集资。任何机关和单位向农民或者农业生产经营组织强制集资的,农民和农业生产经营组织有权拒绝。”森林法根据党和国家的一贯政策,根据宪法、民法通则和农业法的原则,明确规定国家保护林农和承包造林的集体和个人的合法权益。

二、保护林农及承包造林的集体和个人的合法权益,直接关系到林农和承包造林的集体和个人的生产积极性,而且也关系到保护森林资源及林业生产持续、稳定、协调发展和国家的长治久安。当前损害林农和承包造林的集体和个人合法权益的问题比较突出,引起国家和社会各界的高度重视,因此以法律的形式明确规定,国家保护林农及承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。

三、依照本条规定,保护林农和承包造林的集体和个人合法权益包括以下两方面内容:

1.国家保护林农的合法权益,依法减轻林农的负担,禁止向林农违法收费、罚款,禁止向林农进行摊派和强制集资。近几年来,由于一些地方和部门不顾林农的承受能力,从局部利益出发,随意向林农收费、罚款、摊派和强制集资,加重了林农的负担,严重挫伤了林农造林的积极性,伤害了林农的感情,严重影响了党与群众的关系,引起广大林农的强烈不满。有的林农被迫上访告状,甚至被逼无奈走上绝路。林农负担加重已成为制约林业发展的重要因素。据江西、云南、福建三省一些县市测算,1958年以来木材售价增长了8倍,而同期从木材上征收的税、费却增长了48倍,平均每立方米木材缴纳税费由占售价的10 %上升到占售价的50%左右,再加上一些县乡增加的各种收费多达二三十种,林农无法承受,许多地方农民生产销售木材得到的净收入只有产地木材售价的20 %以下,严重挫伤了林农的生产积极性。这是造成林农大量毁林垦殖、将大材劈成薪材卖的重要政策原因。

违法收费、罚款、摊派和强制集资,表面上是加重了林农的负担,本质上是对林农合法权益的侵犯,危害性极大。在修改森林法的过程中,各方面都强烈要求在森林法中增加禁止向林农违法收费、罚款、摊派和强制集资的规定。全国人大常委会吸取了各方面的意见,在森林法修改决定中明确规定“国家保护林农的合法权益,依法减轻林农的负担,禁止向林农违法收费、罚款,禁止向林农进行摊派和强制集资”。

2.国家保护承包造林的集体和个人的合法权益,任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。这其中又包含两层意思,一是国家保护承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权。这里所说的承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权,是通过承包荒山造林取得的;二是国家保护承包造林的集体和个人的其他合法权益。为了调动广大群众治理开发宜林荒山、荒地的积极性,加快水土流失治理,改善生态环境,改变农业生产条件,促进林业可持续发展,依据“谁治理、谁管护、谁受益”的原则,本法第二十六、二十七条明确规定,国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林;承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有。依法保护承包造林的集体和个人享有的林木所有权,是发展我国林业事业必然的要求。这样,既可以保护承包造林集体和个人的财产,也有利于调动承包造林的集体和个人大力植树造林、发展林业的积极性。因此,承包合同一经签订,当事人之间便具有了平等的主体地位,承包方享有的林木所有权和其他合法权益不受任何人的侵犯,发包方未取得承包方的同意,不得任意变更或者解除承包造林合同。按照民法通则的规定,一旦承包方的合法权益受到侵犯,承包方可以采取民法规定的保护财产权的办法,请求停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状和赔偿损失。当承包方的合法权益受到侵犯时,除了采取以上办法之外,也可以根据承包合同的规定执行。

第八条  国家对森林资源实行以下保护性措施:

(一)对森林实行限额采伐,鼓励植树造林、封山育林,扩大森林覆盖面积;

(二)根据国家和地方人民政府有关规定,对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款;

(三) 提倡木材综合利用和节约使用木材,鼓励开发、利用木材代用品;

(四)征收育林费,专门用于造林育林;

(五)煤炭、造纸等部门,按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金,专门用于营造坑木、造纸等用材林;

(六)建立林业基金制度。

国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法由国务院规定。

【释义】 本条是对森林资源实行保护性措施及建立森林生态效益补偿基金的规定。

一、森林是国家的宝贵资源,它不但能提供木材和其他林产品,而且具有涵养水源、防风固沙、保持水土、调节气候、改善环境和防治空气污染等多种社会效益。因此,保护森林就是保护我们人类自己。在人类的历史发展过程当中,森林是人类的养育者,人类离不开森林,二者互相依存,缺一不可。从法律上规定对森林资源实行保护性措施,对于保护森林资源以及促进林业的发展,具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

二、依照本条规定,对森林资源实行的保护性措施有以下六个方面:

1.对森林实行限额采伐,鼓励植树造林、封山育林,扩大森林覆盖面积。具体来讲,就是国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量,全民所有的森林和林木以国营林业企业事业单位、农场、厂矿为单位,集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位,制定年采伐限额,由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总,经同级人民政府审核后,报国务院批准;国家制定统一的年度木材生产计划,年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额;采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐,并按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务,更新造林的面积和株数必须大于采伐的面积和株数。各级人民政府应当制定植树造林规划,因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标;各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务;新造幼林地和其他必须封山育林的地方,由当地人民政府组织封山育林。

2.根据国家和地方人民政府有关规定,对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款。在经济扶持方面,主要包括调整林区的木材价格、将提价增收的部分留给木材生产单位。建立林业基金和森林生态效益补偿基金,保证林业建设的资金来源。在贷款方面,主要是国家对造林、育林给予低息长期贷款,具体的贷款指标和贷款利率,由中国人民银行拟定,报国务院批准。

3.提倡木材综合利用和节约使用木材,鼓励开发、利用木材代用品。随着人民生活水平的不断提高,总的趋势是木材制品和重要林产品的需求呈上升趋势,森林资源的消耗日益增大。森林资源虽然是再生性资源,但过量开采使用,也会造成资源的枯竭。因此,提倡木材综合利用、节约使用木材,鼓励开发、利用木材代用品,也是保护森林资源的必要措施。这是森林法修改决定中新增加的一项规定。节约使用木材,在有条件的地方实行以煤代木,发展沼气和小水电等,改变我国农村居民烧木取火的生活习惯。也可以发展人造板生产,如江西、福建、云南三省大力推行改燃节材、改灶节柴等技术措施,不但对森林资源的保护起到了积极作用,而且方便了人民生活,促进了农村文明建设。江西省赣南全区农村的改灶、改燃率达到了91%,每年可减少木材消耗23万立方米,直接经济效益达数亿元。在煤炭、铁道、建材等用材较多的部门,积极推广金属矿柱、水泥轨枕、塑钢门窗等多种木材代用品。

4.征收育林费,专门用于造林育林。育林费就是从木材、竹材和一部分林产品的销售收入中,征收一定数额的资金,用来造林育林,也叫育林基金。目前我国实行的征收育林费制度分为两种:一种叫国有林育林基金,按第一次销售价的 21%,由生产单位向用户提取;另一种叫集体育林基金,由木材经营单位缴纳,按第一次卖出价的12%提取。征收育林费是发展林业,不断更新和扩大森林资源的重要措施,是国家法律确定征收的正当费用。育林基金由林业部门统一征收,分级管理,专款专用,用于造林育林。

5.煤炭、造纸等部门,按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金,专门用于营造坑木、造纸等用材林。具体来讲,就是煤炭、造纸等部门按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金,专门用于营造坑木、造纸等用材林;冶金、铁道、交通等部门应当安排造林绿化资金,制定使用管理办法,实行专款专用。

6.建立林业基金制度。按照1981年中共中央、国务院发布的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》的规定,我国建立了林业基金制度。林业基金由国家对林业的投资、各级财政的拨款、银行的贷款、按照规定提取的育林基金和更新改造资金。接收的捐赠款、经过批准的其他资金等组成,主要用于营林生产性支出。由各级林业部门按照规定权限分级管理,专款专用,年终结余允许跨年度使用。

三、本条第二款规定,国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法由国务院规定。这是九届全国人大常委会第二次会议修改森林法决定中新增加的一款规定。

1.防护林和特种用途林,大都属于生态公益林。按第四次全国森林资源清查(1989—1993年),我国现有重点保护的生态公益林已成林1942.10万公顷,近年新造517.27万公顷,共计2513.37万公顷,占全国森林总面积的五分之一。一般性保护的生态公益林(有的地方称为兼用林、多功能林)占全国森林总面积的一半以上。目前正在进行中的有三北防护林、长江中上游防护林、沿海防护林、平原绿化、太行山绿化、治沙六大工程;“九五”期间将新启动黄河中游防护林、淮河太湖流域防护林、珠江流域防护林、辽河流域防护林四大工程。这十大生态建设工程,主要分布在三北、长江、珠江、黄、淮、辽河等江河中上游、1.8万公里海岸线、水源农田林网和风沙沿线、大中城市周围、水利工程水源区,区域跨度29省(市、区)近2000个县。全国已建立森林和野生动植物类型自然保护区近520处,面积达5100多万公顷,占国土面积的5.34%。其中69处被国务院批准为国家级自然保护区,并有长白山等7处自然保护区加入国际人与生物圈保护网。已建20个濒危动物救护基地,400多处珍贵植物迁地保护繁育基地,800多处森林公园,100多处植物园或树木园和1.3万公顷种子园。我国生态公益林建设取得了很大的成绩。但这些森林资源只有生态和社会效益,主要是为了保持水土、涵养水源、调节气候、美化环境等服务,无法进行市场交换,造林营林的投入无法通过市场交换得到回收和补偿,如果国家对经营这部分森林资源再没有补偿,就会产生“少数人投入,全社会受益”、“相对贫困地区投资,相对富裕地区受益”的不合理现象。

2.森林生态效益补偿基金是一项服务社会、受益全民的公益事业;是提高生基环境效能,转变经济增长方式,提高人民生活质量,实现国民经济可持续发展的重要基础。用法律的形式确定在全国范围内建立森林生态效益补偿基金制度,是我国在社会主义市场经济条件下,实现经济建设与环境保护协调发展的一项决策。

3.由于生态公益林不能砍伐利用,其建设和经营需要国家财政支持,在财政困难的情况下,生态林建设经营者无经营收入,又得不到经济补偿有关的林场、自然保护区管理机构普遍处于经营困境。如列入“世界自然文化遗产”的庐山自然保护民有国有林业经营单位11个,专职护林员390多人,经营森林面积22.73万亩,由于财政投入有限,有关部门又不允许实施任何采伐作业,没有经营收入,有些单位职工工资发放都十分困难,正常护林工作也难以开展,而庐山旅游门票收入虽然十分可观,但林业单位却不能从中得到分文的补偿。因此,有必要建立生态效益补偿基金制度解决这一问题。目前,有些地方如江西、广东和福建等省,为解决生态林建设管理资金问题,已开始采取一些生态效益补偿的措施,取得了较好的效果。

4.生态公益林的生产经营者的劳动成果服务于全社会,其损失补偿应由政府负责统筹,建立森林生态效益补偿基金,补偿生产经营者,是一种取之于民、用之于民。保证从事林业生态公益事业建设的林场职工和农民有持久投入的积极性和承受能力,使林业生态公益事业正常运转,持续、快速、健康发展。根据本条规定,森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法由国务院规定。

第九条  国家和省、自治区人民政府,对民族自治地方的林业生产建设,依照国家对民族自治地方自治权的规定,在森林开发、木材分配和林业基金使用方面,给予比一般地区更多的自主权和经济利益。

【释义】  本条是关于扶持民族自治地方林业生产建设的规定。

一、我国是统一的多民族的国家,有五十五个少数民族,人口达五千五百九十多万,约占全国总人口的百分之六,居住地区广大。少数民族地区自然资源丰富,特别是少数民族聚居的地方森林资源比重大,因此搞好民族自治地方的林业建设,不仅对发展民族自治地方经济十分重要,而且对我们整个国民经济的发展,关系也极为重大。

二、我国民族自治地方的林业具有以下特点:一是森林资源比重大。全国约有三分之一的森林面积和二分之一的林木蓄积都在民族自治地方。二是林业生产技术落后。少数民族一般都居住在边远偏僻的地区,生活条件和生产条件都很艰苦,许多民族自治地方的群众至今尚未完全认识森林的重要性,其长期形成的生产方式和某些生活习惯,一时还难以改变。民族自治地方虽然森林资源丰富,但这些地方的生产力发展水平却是落后的,一般都低于汉族群众聚居的地方。林业生产活动,除了个别地区外,多数处于比较落后的手工作业阶段。因此,为了促进民族自治地方经济的发展,同时也为了整个国民经济的发展,有必要作出本条规定。

三、党中央和国务院历来都十分重视民族自治地方的经济发展。我国宪法规定,“国家从财政、物资、技术等方面帮助少数民族加速发展经济建设和文化建设事业”。我国民族区域自治法也作出了类似的规定。森林法从保护森林及促进林业发展的角度出发进一步明确规定“国家和省、自治区人民政府,对民族自治地方的林业生产建设,依照国家对民族自治地方自治权的规定。在森林开发、木材分配和林业基金使用方面,给予比一般地区更多的自主权和经济利益。”这是国家重视民族自治地方建设的具体体现。

四、搞好民族自治地方的林业生产建设。一是有利于促进民族团结,实现社会安定,保障社会主义事业的顺利进行;二是有利于提高民族自治地方的生产力发展水平,从而促进民族自治地方的经济发展,提高少数民族地区群众的生活水平,进而促进国家的经济建设;三是有利于合理地开发与利用我国的森林资源,为整个社会造福。分布在少数民族自治地方的森林资源,是全国人民的共同财富,有计划地进行开发建设,并适当照顾当地群众的经济利益和生活习惯,可以最大限度地发挥森林的多种效益。同时也符合全国人民和少数民族地区群众的共同利益。

五、本条对民族自治地方林业建设的扶持包括以下三个方面的内容:1.在森林开发方面,有计划有重点地开发一些民族自治地方的森林资源。在开发民族自治地方森林资源的同时,要注意培养少数民族的林业专业技术人员和适当招收少数民族群众就业,并加强培训,提高他们的工作能力。 2.在木材分配方面,要给予民族自治地方更多的自主权,并适当地照顾他们的经济利益。3.在林业基金使用方面,也要给予比一般地区更多的自主权和经济利益。林业基金是国家为保护森林资源,发展林业而设立的专项资金,对于民族自治地方的林业基金只能用于民族自治地方的林业建设,不能调给其它地区使用,具体使用可以由民族自治地方的主管部门自主安排。

此外、对于民族自治地方的林业建设在其他方面能够给予照顾的,也都要依据有关规定给予一定的扶持,以帮助民族自治地方的林业发展,繁荣民族自治地方的经济。

第十条  国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门,主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。

【释义】  本条是关于林业主管部门的规定。

一、法律制定出来以后,最关键的问题就是如何贯彻执行,而法律的执行,就必然要涉及到执法机构问题,也就是通常所说的主管部门问题。本条的规定就清楚地表明了林业主管部门就是主管林业工作的专门机构。长期以来,由于没有充分认识到林业在国民经济中的重要作用,我国的林业管理机构很不稳定,给林业事业造成了很大的损失。因此,本条在总结历史经验教训的同时,对林业主管部门问题作出了规定,确定了林业的主管机构,这对于林业事业的发展具有十分重要的意义。

二、依照本条规定,林业主管部门包括以下三个方面内容:一是全国的林业工作由国务院林业主管部门主管;二是地方的林业工作,由地方各级人民政府林业主管部门主管,具体来说,就是省级、县级地方人民政府设立林业主管部门,主管本地区的林业工作。三是乡级人民政府设立专职或者兼职人员,负责本乡(镇)范围内的林业管理工作。

这里需要说明的是,“国务院林业主管部门”是指代表国务院管理全国林业工作的机关,在现阶段就是国家林业局。1998年机构改革后,原林业部改为国家林业局,虽然名称及级别发生了变化,但其管理林业的职能没有改变,仍是国务院主管林业行政的职能部门,并负责全国造林绿化、森林资源保护管理、生物多样性保护、防治国土荒漠化和森林工业的行业管理。森林法没有直接出现“国家林业局”的名称,是考虑到今后随着经济形势及机构改革的变化,现行的机构管理体制,从机构名称到管理形式都有可能发生变化,但是代表国务院主管全国林业工作的机构总是要设置的,所以森林法没有直接出现“国家林业局”的名称,而是使用了“国务院林业主管部门”。同样,“县级以上地方人民政府林业主管部门”的规定也是如此。

三、各级林业主管部门的主要职责是:依法对森林资源进行保护、利用、更新,实行管理和监督。

根据有关规定,国务院林业主管部门的主要任务是:贯彻执行党和国家的林业方针、政策、法律、法规;对森林资源及森林生态环境进行保护、管理和监督;统筹规划造林绿化、森林工业、多种经营和森林资源的综合开发利用;指导协调林业生产建设和提供服务;推进林业改革,加快林业发展,充分发挥森林的多种功能和效益,为国家建设和人民生活提供丰富的林产品和良好的生态环境。其职责主要有以下几个方面:1.研究拟订林业的方针、政策和法律、法规,经批准后,组织贯彻执行;2.负责制定林业发展战略、规划和计划,并组织实施;3.研究和指导林业经济体制改革;4.组织指导全国植树造林、国土绿化和防护林、用材林、经济林等各类林业基地和项目的建设;5.组织指导全国林政管理和森林资源的清查、监测、审计、监督;检查、监督森林采伐限额的执行情况;6.组织指导和协调全国森林防火和森林病虫害防治、检疫工作;管理武装森林警察部队的有关业务;7.指导管理森林和野生动物类型的自然保护区、森林公园,负责全国野生动物和木本植物资源的保护、发展、开发利用以及濒危物种进出口管理;8.检查指导全国林业公安工作,协调和督促查处破坏森林资源的特大案件;9.组织协调全国林业科学研究,新技术开发和推广应用,指导林业科技体制改革等等。

第十一条  植树造林、保护森林,是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树,开展植树造林活动。

【释义】  本条是关于植树造林的义务性规定。

一、我国是一个森林资源相对贫乏的国家。现有森林面积占世界森林总面积28亿公顷的 4.4 %,人均占有森林面积仅有O.1公顷,为世界平均水平的 15%,居世界第 129位,森林覆盖率 13.92 %,大大低于世界 22 %的平均水平,居世界第121位。我国现有森林蓄积量占世界总蓄积量3100亿立方米的3%,人均占有林木蓄积量8立方米左右,仅为世界平均水平83立方米的12%。因此,大力植树造林,提高森林覆盖率是扩大森林资源,保证林业事业持续、稳定、健康发展的迫在眉睫的任务。

二、植树造林,绿化祖国,是改善生态环境,实现自然生态系统良性循环的关键措施;是建设社会主义物质文明和精神文明的重要组成部分,是造福子孙后代的千秋大业。为此,1981年12月13日第五届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》,《决议》规定,“凡是条件具备的地方,年满11岁的中华人民共和国公民,除老弱病残者外,因地制宜,每人每年义务植树3至5棵,或者完成相应劳动量的育苗管护和其他绿化任务。”因此,履行植树造林义务和完成造林任务已经不是一般的工作问题,而是公民的义务。这项规定,是根据我国人多地少,森林覆盖率低,分布不均,林种结构不合理等情况,为了保护现有森林,提高森林覆盖率而采取的一项积极的法律措施。

三、“义务植树”有三层含义:(1)是法律规定的带有强制性的任务,凡是规定范围内的单位与公民都必须履行;(2)是无报酬的参加绿化劳动,就是说,不能因为去栽规定的三至五棵树,或者参加相应的绿化活动,而要求付给报酬;(3)是对国家和社会应尽的义务。因此,可以这样理解,义务植树是一项法律规定的,没有报酬的,为国家和社会服务的义务性劳动。

四、为了更好地使公民履行植树的义务,本条规定,各级人民政府应当组织全民义务植树,开展植树造林活动;1982年2月27日,国务院发布了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》,该实施办法的主要规定有:1.县以上各级人民政府均应成立绿化委员会统一领导本地区的义劳植树运动和整个造林绿化工作,个别地方,由于气候、土地等条件限制确实难以开展植树运动的,经省、自治区、直辖市绿化委员会批准,可以不开展全民义务植树运动,不成立绿化委员会;2.各级绿化委员会应当组织和推动本地区各部门、各单位,通过各种形式,广泛深入地宣传《关于开展全民义务植树运动的决议》和本实施办法,宣传全民植树,绿化祖国的重大意义,认真做好思想动员,提高认识,造成声势,做到家喻户晓,人人皆知;3.要努力做好调查研究、规划安排、苗木培育、技术训练等准备工作,有计划有步骤地开展植树运动,要扎扎实实,讲求实效,不搞形式主义和“一刀切”;4.凡是中华人民共和国公民,男十一岁至六十岁,女十一岁至五十五岁,除丧失劳动能力者外,均应承担义务植树任务;各单位要将人数据实统计上报绿化委员会,作为分配具体任务的依据;5.县级绿化委员会在分配义务植树任务时,要按照每人每年三至五棵的要求,确定具体指标,因地制宜地进行灵活多样的安排,可以按单位划分责任地段,承担整地育苗、栽植和管护任务,也可以按相应劳动量,分配承担造林绿化的某一单项的任务,任务可以一年一定,也可以一定几年;6.义务劳动,限于用在本县、本市所辖范围,营造国有林和集体林;7.对义务植树,各单位每年都要进行检查,并将完成情况据实上报。绿化委员会应当定期组织评比,成绩优异的,要给予表扬和奖励;8.年满十八岁的成年公民无故不履行此项义务的,所在单位要进行批评教育,责令限期补栽,或者给予经济处罚,整个单位没有完成任务的,要追究领导责任,并由绿化委员会收缴一定数额的绿化费。

根据有关规定,植树造林应遵守植树造林规程,实行科学造林,保证质量。县级人民政府对造林应认真组织验收,核实造林面积。对所造林木应按面积抽取2%以上进行检查,成活率不足85%的,不得计入年度造林完成面积。    

第十二条  在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究等方面成绩显著的单位或者个人,由各级人民政府给予奖励。

【释义】  本条是关于对在植树造林、保护森林、森林管理及林业科学研究等方面做出显著成绩的单位和个人给予奖励的规定。

一、对违法者给予处罚,是维护法律权威性的一个主要方面。但同时,对严格依法办事并作出显著成绩的,给予奖励,也是维护法律权威性的一个重要方面。通过对成绩显著的单位或者个人给予奖励,可以引导人们更好地遵守法律、执行法律,从而达到维护法律权威性的目的。奖励在植树造林、森林保护、森林管理及林业科学研究等方面做出显著成绩的单位或者个人,是我国保护森林资源、促进林业发展的重要举措。

二、为了鼓励在植树造林、保护森林、森林管理及林业科学研究等方面做出显著成绩的单位和个人,国家实行奖励制度。根据国家有关规定,奖励制度具体包括发明奖励制度、科学技术奖励制度、合理化建议和技术改进奖励制度以及与奖励有关的专利制度、发明权制度等等。本条规定了奖励的范围和条件。奖励的范围有四项,一是植树造林;二是保护森林;三是森林管理;四是林业科学研究。奖励的条件是在植树造林、保护森林、森林管理及林业科学研究等方面做出显著成绩。主要包括:1.在植树造林方面,积极参与植树造林、绿化祖国活动成绩优异的。2.在保护森林方面,积极同违反森林法的行为进行斗争;积极参与、组织扑救森林火灾并在扑救森林火灾中起模范带头作用,成绩显著的;发现森林火灾及时报告,并尽力扑救避免造成重大损失的;发现纵火行为,及时制止或者检举报告的等等。3.在森林管理方面,依靠科学技术管理森林资源,掌握资源变化情况,成绩显著的;在预防森林病虫害方面做出显著成绩的。4.在林业科学研究方面做出显著成绩的等等。

在森林法中,增加对在林业科学研究方面作出显著成绩的单位和个人给予奖励的规定,也完全符合邓小平同志提出的“科学技术是第一生产力”的论断。只有依靠科学技术,林业才能发展,森林资源才能得到保护。科技兴林工作是一项战略性任务,依靠科学技术是改变我国目前森林资源状况及森林病虫害发生和危害严重的重要措施。“八五”期间,全国林业科技进步贡献率达21.2%,成果转化率达34%,大大地推动了林业建设。因此,国家鼓励和支持林业科学研究,推广和应用先进技术,提高林业科学技术水平。

三、本条规定的奖励的主体包括两个方面:一是给予奖励的主体,即是实施给予奖励行为的主体,是各级人民政府。二是被奖励的主体,包括单位和个人。单位主要是指企业和事业单位等;个人包括管理人员、研究人员、教学人员、森林公安人员、工人及领导人员等等。

四、对在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究方面成绩显著的单位和个人给予奖励的办法可以分为两类:一类是物质上的奖励,如发给一定数额的奖金、晋升工资等;另一类是精神上的奖励,如授予光荣称号、通报嘉奖等。对企业、事业单位的奖励形式,主要是通过表扬,发给奖金,也可以给予税收、信贷等方面的优惠待遇。

五、目前,国务院在有关行政法规中,已经对给予奖励的情况作了一些规定,如1988年1月16日发布的《森林防火条例》第三十一条规定,有下列事迹的单位和个人,由县级以上人民政府给予奖励:1.严格执行森林防火法规,预防和扑救措施得力,在本行政区或者森林防火责任区内,连续三年以上未发生森林火灾的;2.发生森林火灾及时采取有力措施,积极组织扑救的,或者在扑救森林火灾中起模范带头作用,有显著成绩的;3.发现森林火灾及时报告,并尽力扑救,避免造成重大损失的;4.发现纵火行为,及时制止或者检举报告的;5.在查处森林火灾案件中做出贡献的;6.在森林防火科学研究中有发明创造的;7.连续从事森林防火工作十五年以上,工作有成绩的。再如1989年12月18月发布的《森林病虫害防治条例》第二十一条规定,对有下列成绩的单位和个人,由人民政府或者林业主管部门给予奖励:1.严格执行森林病虫害防治法规,预防和除治措施得力,在本地区或者经营区域内,连续五年没有发生病虫害的;2.预报病情、虫情及时准确,并提出防治森林病虫害的合理化建议,被有关部门采纳,获得显著效益的;3.在森林病虫害防治科学研究中取得成果或者在应用推广科研成果中获得重大效益的;4.在林业基层单位连续从事森林病虫害防治工作满十年,工作成绩较好的;5.在森林病虫害防治工作中有其他显著成绩的等。


第二章 森林经营管理 

本章是关于森林经营管理的法律规定。本章共六条,第十三条至第十八条。主要内容包括各级林业主管部门依法对森林资源的保护、利用、更新进行管理和监督,森林资源清查和建立资源档案制度,森林、林木和林地使用权在不改变林地用途的情况下可以依法转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的条件,各级人民政府制定林业长远规划和林业企事业单位编制森林经营方案,林木、林地权属争议的处理,征用或者占用林地必须经林业主管部门审核同意,并缴纳森林植被恢复费。

第十三条  各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督。

【释义】本条是对森林资源保护利用活动实行管理和监督的规定。

一、对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督,是国家对各种资源管理法律制度的一项重要内容。依法管理森林资源,是维护人类切身利益的重要手段。森林资源是人类最宝贵的财富之一,在维持和改善人类赖以生存的自然生态环境、提供人类生活、生产所需等方面作出了巨大贡献,其所带来的社会效益、生态效益和经济效益是不可估量的。但是,作为可再生资源,森林资源没有严格、有效的保护、合理利用和及时更新,尤其在当今生产力水平高速发展、人口迅速膨胀、自然资源开发过度的情况下,将会迅速枯竭,并会严重危及人类的生存环境。我国是少林国家,人均绿地水平更低;我国的生态环境也较为脆弱,风、沙、旱、涝等自然灾害频繁,水土流失严重,很大程度上缘于缺乏森林的足够保护,农业生产和生活环境也明显受其影响;现有森林资源所能够提供的相关产品也远远满足不了国内庞大的经济规模的需求。近些年来,乱砍滥伐、侵占林地等违法行为时有发生,森林火灾、病虫害也较为严重,这些“天灾”、“人祸”,也严重威胁我国的森林资源。这些都充分说明,严格保护森林资源,对森林资源的合理利用和及时更新实行管理和监督是一项十分必要的工作,也是造福国家和人民,并荫及子孙后代的一项长期的、艰巨的任务。

二、对森林资源的保护、利用、更新活动进行管理和监督是森林经营管理的核心内容。所谓森林经营管理,就是各级林业主管部门根据森林法的规定,对森林资源所采取的保护、合理利用、及时更新、科学培育,以提高森林的产量和质量,充分发挥森林多种效益的各种行政措施的总称,包括对各项森林经营活动进行决策、规划、组织、指挥、协调和监督等。森林资源既然有巨大的利用价值,并且是一种珍贵的可再生资源,就需要人们对其采取必要的保护性措施并大力促进其更新、再生。森林资源的利用活动包括各种林业生产、经营活动,如要求有关森林经营单位和组织制定森林经营方案,确定林种和用途,规范森林、林木和林地使用权的转让活动等。森林资源的保护是具有公益性的,国家应当采取必要的保护措施,防范个人的、局部的私利对森林资源的侵占;森林资源的保护也具有多样性,国家应当采取措施对发挥生态效益的森林,以及自然保护区、野生动植物资源等应实行特殊的保护。同时,保护措施也是多方面的,包括对人为破坏行为的防范措施,如设置森林公安、护林员、木材检查站等,对盗伐、滥伐森林或者林木的行为予以制止,对木材的运输进行管理和监督;包括对自然灾害、病虫害对森林损害的防范;包括对采伐活动的限制,如采伐许可证制度等;包括一些经济扶植、补偿措施,如造林长期贷款,征收育林费,建立林业基金、森林生态效益补偿基金。征用或者占用林地需缴纳森林植被恢复费等。可以说,多方面、多层次的、有效的保护是森林资源利用的前提。森林资源的更新,主要是指人为的更新活动,国家鼓励在宜林地区大力植树造林,对不适宜从事农牧业生产的要求退耕还林、退牧还林,对采伐林木后的限期更新造林,要求恢复森林植被等。

三、各级林业主管部门是森林资源管理和监督机构。对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督是森林法赋予各级林业主管部门的主要职责。对森林资源的保护、利用和更新活动进行管理和监督,就需要各级林业主管部门依据法律、法规的规定,制定相应的办法和制度,将这些行为纳入依法管理的轨道,使森林资源在有效的保护、合理利用和及时更新这一良性循环中实现森林可持续发展和永续利用。其中,国务院林业主管部门(国家林业局)在森林经营管理中的主要职责包括:制定、参与制定林业方针、政策和法规、规章,并组织执行;制定并组织实施林业发展的战略、长远规划和指导国有林业企事业单位编制森林经营方案;组织指导包括对森林、林木、林地权属管理在内的全国林政管理和森林资源的清查、监测、监督,并检查监督森林采伐限额的执行;组织指导和协调全国森林防火和森林病虫害防治、检疫工作等。

各级林业主管部门对森林经营管理中的行为依法具有监督和管理的职责。森林法同时也赋予了林业主管部门相应的执法权,林业主管部门对违反森林法的行为依法采取相应措施,予以处理。

第十四条  各级林业主管部门负责组织森林资源清查,建立资源档案制度,掌握资源变化情况。

【释义】  本条是对森林资源清查和资源档案制度的规定。

森林资源清查和森林资源档案制度是科学管理森林的基础措施。

一、森林资源清查是指对各类森林资源进行调查,是森林资源管理工作的基础。森林资源清查的目的在于为编制林业区划、规划、计划和编制森林经营方案,建立森林资源档案以及确定森林利用方案和森林采伐限额提供基础资料和依据。其主要任务是查清森林资源的种类、结构、数量、质量分布,掌握资源消长变化的规律,客观反映自然、经济条件,进行综合评价,提出准确的森林资源调查材料、图面材料、统计资料和调查报告等。森林资源清查的主要对象是森林、林木、林地,林区内的野生植物、动物及其他自然环境因素。森林资源清查工作已成为各级林业主管部门实现森林经营管理现代化的重要措施。根据有关规定,森林资源清查由省、自治区、直辖市林业主管部门根据同级人民政府的部署和国家林业主管部门的有关规定,定期组织实施。森林资源清查实行同一标准,分类调查制度。可分为以下三类:一是全国森林资源清查(即一类调查),由国务院林业主管部门组织,以省、自治区、直辖市和大林区为单位进行;二是规划设计调查(即二类调查),由省级人民政府和林业主管部门负责组织,以县、国有林业局、林场或其他部门所属林场为单位进行,以满足编制森林经营方案、总体设计和县级林业区划、规划和基地造林规划等项需要;三是作业设计调查(即三类调查),是林业基层生产单位为满足伐区设计、造林设计和抚育采伐设计而进行的调查。

二、森林资源档案工作是森林资源管理的又一项基础工作,也是森林资源管理的一个基本内容。森林资源档案是对各个时期森林资源状况的记录资料,是在森林资源清查的基础上建立的。完备的森林资源档案可以有效地反映森林资源的消长变化情况,也可以借助查明森林经营的效果。有关林业主管部门应当根据实际需要,设立专业的森林资源档案管理机构或配备森林资源档案管理人员,负责本辖区的森林资源档案管理工作。建立森林资源档案的依据是森林资源清查的结果,调查设计、专业调查、区划、规划、森林经营方案、总体设计、作业设计等文件、图表、文字、数据资料。森林资源档案管理的主要内容一般包括:森林资料档案卡片、簿册、统计表、消长变化表等,以及林相图、资源基本图、经营规划图、资源变化图和有关资源调查、科研、经营的文件、文字资料等。建立森林资源档案工作的主要任务是:掌握森林资源的现状及其变化情况,评定森林经营利用效果,为编制林业规划、设计、计划,确定森林经营措施和安排各项经营活动,提供可靠的依据。森林资源档案可分为四级:省、自治区、直辖市为一级;自治州、设区的市、林业管理局为一级;县、自治县、市、市辖区、林业局、县级林场为一级;乡、民族乡、镇、林场等为一级。森林资源档案实行统一技术标准,专人负责,分级管理,及时修订,逐年统计汇总上报的管理制度。从事森林资源档案管理工作必须坚持实事求是、科学管理的原则,保证森林资源档案的真实性、科学性和连续性,逐步提高森林资源档案管理工作水平。各级林业主管部门对森林资源档案管理工作应当进行检查指导,加强管理。 

第十五条  下列森林、林木、林地使用权可以依法转让,也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件,但不得将林地改为非林地:

(一)用材林、经济林、薪炭林;

(二)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权;

(三)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权;

(四)国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。

依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的,已经取得的林木采伐许可证可以同时转让,同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。

除本条第一款规定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。

具体办法由国务院规定。

【释义】  本条是对森林、林木、林地使用权流转的规定。

本条是这次修改中新增加的法律规定。

一、规范森林、林木、林地流转的现实意义。随着我国社会主义市场经济体制的建立和林业改革的深入,森林、林木、林地使用权作为生产要素进入市场流转已是大势所趋。森林、林木和宜林荒山、荒地的有偿流转已在全国开展起来。例如:我国许多地方的农村集体经济组织和承包山林的农民个人将其经营的森林、林木或者林地使用权作价入股,联合经营,还有些地方面向社会各界将宜林荒山、荒地使用权以拍卖等方式交由个人、单位造林、营林,有的地方将林地使用权以出租方式吸引外商投资,营造速生的用材林。这些在实践中产生的新的营林方式,既有利于对森林的规模经营,也调动了社会各界造林的积被性,吸收了大量的社会资金,丰富了林业经营方式。实践证明,森林资源有偿流转对适应新的形势,促进林业发展具有现实意义。第一,有利于调动林业生产者的积极性。由于林业生产周期较长,经营风险大,在市场经济条件下,林业生产“长而险”与商品意识“紧而实”的矛盾愈显突出。对一部分森林资源实行有偿转让,可以使林业生产经营“变长为短”,林业生产者造林、育林的成果可以随时通过市场实现其价值,森林经营周期长的风险可以得到分解,这对解决造林资金短缺,增加林业生产者近期收益将起到一定作用。第二,有利于加快林业规模经营、集约经营的发展。一方面,可以促进林业生产要素之间的合理组合,使森林向资金、技术等条件好的单位或个人转移,以带来林业建设投入的增加,有利于发展定向培育的速生丰产林基地。另一方面,可以使部分乡村集体林业再生产资金困难问题得以解决。第三,将森林、林地或者林地使用权作价入股,或者作为合资、合作条件设立经营林业的中外合作、合资企业,有利于吸引国内外的资金,用于林业生产和经营,发展林业。由于森林资源有偿流转的实践发展很快,一些地方已经着手制定了有关地方性法规对其进行规范。但是,实践中也产生一些问题,关键就是对森林资源有偿流转缺乏全面和统一的规范,对森林资源有偿流转的管理措施滞后。其主要表现:是缺少森林、林木、林地的资产评估,森林资源价格较为混乱,并且价格确定的随意性较大。有的宜林荒山,几十年的使用权,拍卖价格只有每亩几十元钱甚至几元钱,人工林有时拍卖价格远低于当时的营造成本。二是允许转让的森林资源范围没有统一确定,哪些可以转让,哪些禁止转让都不明确,如防护林、特种用途林、自然保护区的林木是否可以转让?权属有争议的林木、林地未经联合经营一方同意的林木、林地能否转让?等等,都没有一个明确的规定。三是转让双方的权利、义务和转让等各种流转方式的程序等方面也未能作出明确规定。这些问题如不解决,必然会影响森林资源有偿流转的健康发展,并造成国有、集体森林资源,资产的流失。总之,森林资源有偿流转的实践和面临的形势迫切要求统一的法律规范。因此,这次对森林法的修订,规范森林资源有偿流转活动是形势所需,也是本法这次修订中的重点之一。

二、有偿流转的对象及其范围。根据本条的规定,国家允许森林、林木、林地作为资产有偿转让,或者将其作价入股,作为合资、合作条件的,是下列森林、林木的所有权和林地的使用权:1.用材林、经济林、薪炭林的林木所有权;2.用材林、经济林、薪炭林的林地使用权;3.用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权;4.国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。根据本法的有关规定,并不是所有的森林、林木和林地使用权都可以有偿流转。本条同时对有偿流转的范围进行了限制,并作出规定:除上述规定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用权不得转让,这里所指的其他森林、林木和其他林地使用权的范围,包括在本法第四条规定的防护林、特种用途林的范围内。总之,确定有偿转让范围的主要依据之一,是森林的不同用途及林种的划分。根据本法第四条的规定森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五大类林种。这种分类方式,主要是依据森林的不同主导利用功能来确定的,同时,国家根据不同林种制定不同的政策,采取不同的经营方式和不同的保护措施。例如,对防护林和特种用途林,法律规定只允许进行抚育和更新性质的采伐,不得进行以用材为目的的采伐,考虑到一些防护林和特种用途林的特殊用途,如国防林的军事用途等,由于涉及国家公共利益,因而不宜转让。但是,并不是说这两类林种都不得进行有偿流转,如有些风景林,经营单位也可以以一定方式转让,或者作为出资条件,建立森林公园等,既可吸收社会资金,也有利于发挥其社会效益和生态效益。随着森林资源有偿流转等森林经营实践活动的进一步丰富、发展,森林经营体制改革的进一步完善,森林资源流转的制度也要继续深入、细化。因此,本法对森林资源有偿流转只作了原则上的规定,对有偿流转的具体范围和有偿流转的具体办法,本条规定由国务院另行制定相应的具体办法。

三、流转的标的和形式。从流转的标的来看,有两种情况,一是林木(活立木)的所有权,二是林地使用权。它们可以分别转让,也可以同时转让。此外,根据本条规定,将森林、林木、林地使用权有偿转让或者作为合资、合作的出资条件的,转让方或者出资方已经取得的林木采伐许可证仍具有法律效力,也可以同时转让。本法未对转让的方式作出具体的规定。转让的具体形式应由转让双方根据实际需要而协商确定。除转让外,本条规定森林、林木、林地使用权也可以依法作价入股或者作为合资、合作的出资条件。

目前实践中主要的流转方式有以下几种:

1.林木(活立木)的转让。有两种形式:一是以培育、经营为目的的林木折价转让,即林木经营者将成熟林或者中幼林转让给国有林场或者其他经济组织、个人培育、经营。这种形式的转让价格根据林木数量、质量议定。转让期限由双方在合同中约定,可以是一个轮伐期,也可能是二、三十年。二是转让林木采伐权。经营者以招标方式将已取得采伐许可证或计划采伐的林木转让给购买者根据许可证的规定进行采伐,并自行运输和销售,林木转让价格参照核定的出材量,按市场价格扣除采伐、运输成本议定或者标定。购买者采伐指定的林木后,有的转让方还要求其对采伐迹地进行更新。

2.林地、宜林地使用权和林木所有权拍卖。为了筹集经营、管理资金,发展林业,一些地方公开拍卖国有速生丰产林基地的林地使用权和林木所有权,吸引社会各界大量购买,或者将宜林荒山荒地以拍卖方式转让给个人或经济组织开发、种植和经营。拍卖的林地使用权期限较长,有3O年、50年、70年。拍卖的林地使用权都规定必须继续用于造林,经营林业。

3.林地使用权租赁经营。有的是租赁荒山、残次林的林地,进行开发和改造,造林种果。承租人支付租金后,约定期限,租赁经营;有的是将林地使用权出租给外商用于造林,经营林业的外商在境内设立独资公司,与当地政府或林业部门订立租用林地合同,再由政府与农村集体经济组织办理租用林地手续后,将林地交由外商投资造林,外商按期向林地所有者或使用者支付租金。

4.经济林(果园)收成转让,即果园经营者在果树开花期或采摘期按产量和价格预测向水果购销商转让预测的果实收成,这种方式又称为“标花”、“标果”。水果购销商在“标花”、“标果”后,参与果园的后期管理,并自行组织采摘与销售。采摘、销售后经济林交还原经营者经营。这已带有一定的期货交易性质,原经营者可以减少风险。购销商可以得到一定的预期风险收益。

将森林资源作价入股或者作为合资、合作的出资条件的主要方式有:

1.林地使用权、林木折价入股。其形式主要有两种,一是采取股份合作方式将林地使用权和林木折价入股合作经营,一些地方将集体林地以村为单位折价入股。村内的农户以户为单位将其承包的林木折价入股,建立股份合作制林场,林地权属不变,统一经营,按股分红;有的国有林场为扩大经营规模,也采用这种方式与其他集体林场或农户合作经营。二是对林木和林地使用权通过评估折股,成立规范的公司,公司在筹建时,对林地使用权和林木所有权进行评估,并折为公司股本的一部分。与外商合作、合资造林时,也采取这种办法。

2.与外商合资、合作,设立合资、合作企业,投资造林。与外商合资、合作投资造林的主要形式是,中方以林地使用权出资,外商投入资金和生产、管理技术及设备,依法设立中外合作经营企业,建立速生丰产林基地,以生产水果、木片出口和为建木浆厂生产原料为经营目的。外商投资以现金、设备投入;公司收益按约定的比例分成方式分配。

四、关于森林、林木、林地使用权有偿流转的条件限制。对森林、林木、林地使用权的有偿流转,本条规定了两种限制,一是用途限制。即转让森林、林木、林地使用权后不得改变林地的用途,也就是不得将林地改为非林地,这样以防止森林资源因转让而流失;二是经营限制,即转让双方都必须遵守本法关于森林,林木采伐和更新造林的规定,有关的采伐限制不因权属变动而变化,采伐量要符合森林采伐限额的要求,采伐后要在当年或次年完成采伐迹地更新造林任务,以防止在转让过程中森林资源受到破坏。 

第十六条  各级人民政府应当制定林业长远规划。国有林业企业事业单位和自然保护区,应当根据林业长远规划,编制森林经营方案,报上级主管部门批准后实行。

林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案。

【释义】  本条是对制定林业长远规划和编制森林经营方案的规定。

一、林业长远规划,是指一个地区、一个部门或者一个单位在某一较长时期内的林业生产、发展战略目标、方针和措施。林业长远规划是林业生产经营活动的指导性文件。森林生长周期长,其培育、经营和管理的周期也相应较长,如果对林业发展没有一个总体的、长远的规划,对森林的培育和利用就可能产生混乱,造成采育失衡,甚至乱砍滥伐,并产生远期的不利的、并难以扭转的后果。根据本条的规定,制定林业长远规划是各级人民政府的职责。林业长远规划一般包括林业发展的战略目标、战略重点、战略步骤以及林业发展战略的具体措施。主要内容是:营林生产规划、森林采运生产规划、木材加工和剩余物利用规划、多种经营规划、基本建设规划、科学研究规划、职工培训和福利规划等。目前,有些地方通过地方性法规的方式来稳定林业长远规划,防止“一任领导一道令”,以便按照同一规划实施,这样比较适应林业周期长的特点。

二、森林经营方案,是以国有林业局、国有林场、牧场、自然保护区、工矿企业、农村集体经济组织、个人林业经营者等为单位,在林业长远规划指导下编制的,是科学经营森林进行作业设计的指导性文件。编制森林经营方案,首先应当以各级人民政府制定的林业长远规划为依据,其次,森林经营方案内容较多,很多方面涉及森林法的规定,因此,也要符合森林法的有关规定。第三,要符合客观实际情况,以森林资源清查的有关数据为依据,保证森林经营方案的科学性和可操作性。第四,森林经营方案必须经上级主管部门批准后方可实施。森林经营方案的内容依据不同的经营单位、经营目的及经营对象而不同。一般主要包括以下几项内容:森林经营原则和措施,林业生产建设的总体布局和近期安排,造林、森林抚育、林分改造、林木采伐、多种资源的培育利用,多种经营等项目的规划、设计等。森林经营方案一般以一个经理期为单位,每十年编制一次。如因特殊需要,也可以提前进行森林资源复查,修订森林经营方案。根据本法的规定,各单位编制的森林经营方案,必须报上级主管部门批准后方可施行。经过批准,森林经营方案即成为指导该经营单位进行作业的法定性文件。

三、林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业、个人林业经营者等单位编制森林经营方案。农村集体经济组织作为集体所有森林的经营者,经营较大的面积的森林,其经营活动也同样需要有林业发展规划和森林经营方案的指导和规范。还有部分国有林及其林地,如防护林等,为一些国有农场、牧场和有关工矿企业等单位使用并负责具体的经营管理,也需要科学经营作为指导。为了保证森林的合理利用,这些组织和单位的森林经营方案需要在林业主管部门的指导下进行编制。 

第十七条  单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理。

个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理。

当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。

在林木、林地权属争议解决以前,任何一方不得砍伐有争议的林木。

【释义】  本条是对林木、林地所有权和使用权权属争议处理的规定。

一、规定林木、林地所有权和使用权权属争议处理的必要性。

林木、林地所有权和使用权,通常称为林权。正确处理林权争议对保证林业正常发展具有现实意义,也非常必要。首先,森林、林木和林地所有者、使用者的合法权益受宪法和法律的保护。其权属的确认,是经营者合法经营,依法处置森林、林木、林地使用权的依据。有关的权属如发生争议,应当依法处理。其次,林木、林地权属受自然条件和经营的一些特殊情况的影响,确定权属的界线不明显,边界纠纷也经常发生。例如,大片的森林有两个或两个以上林场经营,其权属的边界可能没有明显的、自然界限;再如,农民承包集体所有的山林,在权属边界的确定上也存在类似问题,也可能产生有关承包农户之间的权属纠纷;再次,由于各种原因,一些林业经营单位、组织或者个人在林木所有权、林地使用权重新界定或者在转让的过程中,因以往的林权权属界线不清或者林权变更登记也会产生林权纠纷。实践也证明,这类权属问题如不能有效地、及时地解决,必然会导致对森林的乱砍滥伐,影响林业正常生产、经营活动,不仅损害经营者的权益,也损害了国家的利益。因此,如何解决好林权争议,对维护权利人的合法权益,保护森林资源,促进林业发展,维护社会安定,具有重要意义。

二、林权争议的政府处理程序。本条规定的林权争议,属于因森林、林木、林地的权属归属而产生的争议。根据本法第三条的规定,国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权和使用权。因此,行使确权职能的有关各级人民政府应当是处理林权争议的机关。由于考虑到一些林业经营者的特殊情况,如中央、省直属国有林场,以及一些经营者经营的森林面积跨行政区域等情况,对各级人民政府受理林权争议案件的范围,也应有所区别。根据本条的规定,单位之间的林权争议,应由县级以上人民政府依法处理;个人之间、个人与单位之间发生的林权争议,应由当地县级或者乡级人民政府依法处理。林权争议处理遵循的原则是,尊重历史和现实情况,有利于安定团结,有利于保护、培育和合理利用森林资源,有利于群众生产、生活。林权争议处理的机构是各级人民政府设立的林权争议处理机构。林权争议发生后,有些林权争议,如林权证确定的权属等已清楚,但因某些原因使当事人双方对其认定不一致的,最有效的解决办法是由当事人双方,本着主动、互谅、互让的精神自行协商解决。经协商未达成协议或当事人有一方不愿协商解决的,按照本条的规定,向有处理权的林权争议处理机构申请处理。处理程序主要是:第一,递交有关林木、林地权属争议处理的书面申请,其内容应当包括:当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务;争议的现状,包括争议面积、林木蓄积,争议地所在的行政区域位置、四至和附图;争议的事由,包括发生争议的时间、原因、当事人的协商意见。第二,当事人对其提出的主张应当出具证据,如提供林权证、土地证等权属证明,不能出具证据,不影响林权争议处理机构依据有关规定和证据认定争议事实。第三,首先可以由林权争议处理机构进行调解解决争议,经调解成协议的,当事人应当在协议上签字或盖章,并由调解人员署名,加盖林权争议处理机构的印章,并报同级人民政府备案;经调解未达成协议的,林权争议处理机构应当制作处理意见书,由人民政府作出决定。意见书应当载明以下内容:当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务;争议的事由。

三、林权争议的诉讼程序。当事人对有关人民政府作出的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉,由法院作出最终的裁决。应当说明,本法关于林权争议的处理,规定了由有关各级政府处理,即各级政府是处理林权争议的法定机关,由各级人民政府对林权争议作出处理决定是解决林权争议的法定的、必经程序。根据本条的规定,只有当事人对人民政府作出的处理决定不服,当事人才可向有关人民法院提出诉讼,由法院对人民政府作出的处理决定作出裁决。因此,有关当事人对其林权争议既不能协议选择人民法院直接处理,也不能由其任何一方直接向人民法院提起诉讼,而另一方申请有关政府作出处理。林权争议当事人一方或者双方因不服政府作出的处理决定而向人民法院提起诉讼,人民法院对这类案件的受理和审理,应当适用行政诉讼法的规定。根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》(1991年5月29日最高人民法院审判委员会第 499次会议讨论通过,1991年6月11日发布)的规定,公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服,依法向人民法院起诉的,人民法院应作为行政案件受理。

四、有争议林木的处置。为了保证当事人的合法权益,保障对林权争议的完善处理,并制止乱砍滥伐行为,本条同时规定,争议的林木、林地在争议处理过程中,应当保持现状,任何一方不得砍伐有争议的林木。 

第十八条  进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用,由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林,恢复森林植被,植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。

任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。

【释义】  本条是对征用和占用林地及森林植被恢复费的使用的规定。

一、所谓占用林地是指国有企业事业单位、机关、团体、部队等单位因进行勘查、开采矿藏和各项建设工程的需要,依法使用国家所有的林地。所谓征用林地,是指国有企业事业单位、机关、团体、部队等单位因进行勘查、开采矿藏和各项建设工程的需要,依法征用集体所有的林地。占用林地和征用林地有所不同:占用林地的,林地所有权不发生改变,仍为国家所有;而征用林地的,林地所有权则发生改变,原为集体所有,经征用以后变为国家所有。

我国是一个森林资源相对缺乏的少林国家。据1989年到  1991年全国森林资源统计表明,共有3000万亩有林地转变为非  林业用地,每年为660万亩,主要是用于修建公路、水库等基本建设工程。森林的发展离不开林地,占用、征用林地都会带来林地被改变用途的结果。所以保护林地,尽可能地少占或者不占林地是直接关系到林业发展的重要问题。因此本条对占用、征用林地的原则作出了规定,即进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地。只有始终坚持这一不占或者少占林地原则,象保护耕地一样保护林地,才能更好地保护我们有限的森林资源,从而使林业在现有基础上得到更大发展。

二、依照本条规定,必须占用或者征用林地的,应当经过三个程序:一是经县级以上人民政府林业主管部门审核同意。二是依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续;三是由用地单位依照有关规定缴纳森林植被恢复费。

1.占用、征用林地必须经林业主管部门审核同意。这一规定是这一次修改森林法时新增加的规定。也就是说,占用或者征用林地的,必须先经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,才可以办理占用、征用林地的审批手续。这规定主要是针对非法侵占林地、越权审批征用、占用林地的现象屡禁不止,甚至一些国家和地方重点建设工程非法占用林地的现象也十分严重。1993年、1994年、1995年未经林业主管部门审核的占用、征用林地面积均占总占用、征用林地面积的60%以上,1994年,国务院办公厅颁发的《关于加强森林资源保护管理工作的通知》中明确规定,征用、占用林地要经林业部门初审同意。几年来的实践证明,占用、征用林地前先经林业主管部门审核把关,是控制占用、征用林地,保护森林资源的有效措施之一,是十分必要的。这次修改森林法时,根据有些全国人大常委会组成人员和一些地方、部门的意见,将这一程序作为法律规定明确下来,以进一步加大对林地的保护力度,更有效地保护现有的森林资源。

2.占用、征用林地必须依法办理审批手续。占用、征用林地不但涉及到林地权属的变更,而且还涉及到如何给原使用单位、原所有单位安置、补偿等问题,所以必须依照土地管理法等法律和土地管理法实施细则等行政法规的规定办理建设用地审批手续。现在全国人大常委会正在对土地管理法进行修改,按照修订草案的规定,对占用、征用林地的审批程序将包括农用地转用审批和征用、占用审批,具体操作应按修改后的土地管理法规定执行。

3.占用、征用林地必须缴纳森林植被恢复费。这一规定是这一次修改森林法时新增加的规定。也就是说,占用或者征用林地用于勘查、开采矿藏和各项建设工程的,必须由用地单位缴纳森林植被恢复费。不论是占用林地还是征用林地,都会给森林资源造成一定的损失,因此,占用或者征用林地的单位必须按照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。早在1992年《国务院办公厅转发林业部等部门关于进一步加强林地保护管理工作请示的通知》已明确规定:“必须征用、占用林地的,用地单位应当按规定支付林地、林木补偿费、森林植被恢复费和安置补偿费”,并规定“所收取的各项补偿费用,除按规定付给个人部分外,全部纳入林业主管部门和森林经营单位的造林营林资金,专门用于造林营林、恢复森林植被”。目前,据统计,各省、自治区、直辖市都根据本地的实际情况制定了森林植被恢复费的收取标准、收取环节、使用方法等。对征用、占用林地的,要缴纳森林植被恢复费,一方面能够保证森林资源和森林覆盖率不因占用或者征用林地而减少,另一方面对用地单位也是一种经济约束机制,可以利用经济手段控制林地的减少。据统计,1996年各类建设工程征用或者占用的林地,按有关省、自治区、直辖市制定的最低补偿标准计算约为20亿元,但只有部分工程签订了补偿协议,金额约为8.3亿元,而实际落实的补偿费只有 5040万元,占协议补偿金额的 6 %,占应补偿金额的 2.5%,如此下去,建设占用和征用林地而又没有投资来源,必然是占一少一。这一新增加的规定就给林地被征用或者占用后,能有资金恢复森林植被,重新造林提供了法律保障,用地单位必须严格遵守。

三、森林植被恢复费的使用和监督

1.森林植被恢复费的使用。为了更加合理、有效地利用森林植被恢复费,这次修改森林法时,专门对森林植被恢复费如何使用作出明确规定,即在本条第一款增加规定森林植被恢复费必须专款专用,森林植被恢复费由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林,恢复森林植被。同时还规定植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。

2.森林植被恢复费的监督。为了对森林植被恢复费的使用情况进行监督,使森林植被恢复费真正用在植树造林,恢复森林植被上,森林法在这一条还新增加规定了两个监督措施。一方面,法律要求上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门利用森林植被恢复费组织植树造林、恢复森林植被的情况;另一方面又规定任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费,由县级以上人民政府审计机关对森林植被恢复费使用的情况加强监督。

四、未经林业主管部门审核同意而占用、征用林地的处理。占用、征用林地应当经过林业主管部门审核同意后方可依照有关土地管理的法律、法规办理用地审批手续,这是森林法规定的占用、征用林地的审批程序。任何组织、单位、个人都必须遵守。按法定程序办理用地手续,未经林业主管部门审核同意,批准用地机关无权办理批准占用、征用林地手续。违法办理审批占用、征用林地的,应依照土地管理法有关规定处理。

 

第三章 森林保护  

本章是关于森林保护的规定。本章共七条,第十九条至二十五条。主要内容包括地方各级人民政府组织有关部门建立护林组织、增加护林设施、订立护林公约以及护林员的主要职责,在林区设立的森林公安机关的主要职责以及武装森林警察部队的任务,预防和扑救森林火灾,防治森林病虫害,禁止毁林开垦、采石等毁林行为,建立自然保护区保护典型的森林生态系统和天然林,保护林区内的国家重点保护野生动物。 

第十九条  地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织,负责护林工作;根据实际需要在大面积林区增加护林设施,加强森林保护;督促有林的和林区的基层单位,订立护林公约,组织群众护林,划定护林责任区,配备专职或者兼职护林员。

护林员可以由县级或者乡级人民政府委任。护林员的主要职责是:巡护森林,制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的,护林员有权要求当地有关部门处理。

【释义】  本条是对地方各级人民政府的护林工作和护林员的主要职责的规定。

一、地方各级人民政府在护林方面需要做的工作。保护森林是一项社会性非常强的工作;需要调动社会各方面的力量,因此,各级人民政府应当做好保护森林的各项工作。根据本条第一款规定,地方各级人民政府应当做好以下工作:

1.组织有关部门建立护林组织,负责护林工作。建立健全护林组织机构,可以使护林工作有可靠的组织保证。地方各级人民政府都应当根据实际需要,组织有关部门,建立护林组织。各省、自治区、直辖市和林区县建立护林指挥机构。各级人民政府林业主管部门是各级人民政府护林组织的业务指导机关。林区的国有林业企业事业单位、部队、铁路、农场和其他企业事业单位以及村民委员会,都应当建立相应的护林组织,在当地人民政府的领导下,负责本系统、本单位范围内的护林工作。在行政区域交界的林区,有关地方人民政府应当建立护林联防组织,本着“自防为主,积极联防,团结互助,保护森林”的原则,确定联防区域,规定联防制度和措施,并进行检查、督促,共同做好联防区内的护林工作。比如在森林火灾的预防方面,地方各级人民政府应当根据实际需要,组织有关部门建立健全护林防火组织,负责护林防火工作;林区的村民委员会和国有企业、事业等单位,应当建立基层护林防火组织,划定责任区,落实责任制。

2.根据实际需要在大面积林区增加护林设施。为了有效地保护森林,防止火灾、虫害等自然灾害对森林资源的破坏,在大面积林区,各级人民政府应当组织和督促有关主管部门增加护林设施,以加强森林保护。护林设施一般包括航空护林设施、森林防火设施和森林病虫害防治设施等,这是在大面积林区保护森林的基础性设施,应当根据保护森林的实际需要建立健全,以防患于未然。

3.督促有林的和林区的基层单位,订立护林公约,组织群众护林,划定护林责任区,有条件的地方要配备专职的护林员,不具备配备专职护林员条件的可以配备兼职的护林员。护林公约是乡规民约的一种,是有林的和林区的群众性基层单位在政策法律允许的范围内,为了保护森林的目的而经民主讨论制定的自我教育、互相约束、共同遵守的行为规范。其内容一般包括公约参加者的权利义务及奖励处罚等规定。订立护林公约,可以发动群众参加护林,也可以结合林业生产责任制,划定护林责任区,并且配备专职或者兼职护林员,从而有效地保护森林。

二、护林员的委任和护林员的职责。森林保护工作也是一项群众性很强的工作,涉及的单位和部门很多,需要多方面的协调和配合。在地方各级人民政府组织有关部门建立护林组织的同时,还需要大量的专职或者兼职护林人员,因此,本条第二款对护林员委任、主要职责作出了明确规定。

根据本条该款规定,护林员可以由县级或者乡级人民政府委任。护林员是在所划定的森林保护区内的管理森林、保护森林的人员。护林员分为专职和兼职两种。护林员的主要职责有以下三个方面:一是巡护森林和管护森林,掌握林内的情况,随时排除一切有害于森林的因素。二是制止破坏森林资源的行为,如制止非法盗伐林木的行为、违反规定将火源带入林区的行为等。对造成森林资源破坏的,护林员有权要求当地有关部门处理。三是对造成森林资源破坏的单位或者个人,护林员有权送交或者报告当地有关部门,并有权要求有关部门处理。

对妨碍护林人员执行护林任务并造成护林人员受到伤害的,应当依法追究责任。在实践中,经常发生违法破坏森林资源的行为人妨碍护林人员履行护林任务并且伤害护林员的情况。对妨碍护林人员执行护林任务、伤害护林人员的行为,应当依照有关法律规定追究责任;对护林人员造成伤害的,应当依照国家有关规定给予医疗、抚恤。

第二十条  依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关,负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源,并可以依照本法规定,在国务院林业主管部门授权的范围内,代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。

武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。

【释义】  本条是关于森林公安机关的主要职责、代行行政处罚权和武装森林警察部队的任务的规定。

本条是这次修改的森林法中新增加的条款。

一、关于森林公安机关的主要职责。森林公安机关(即林业公安机关)既是国家公安机关的组成部分,又是林业主管部门中的一支重要执法力量。森林公安机关实行林业和公安双重领导,以林业为主的体制。我国森林公安机关成立于50年代初,“文革”期间一度撤销。1979年以后,根据党中央、国务院的决定,森林公安机关得到恢复与发展。1979年2月第五届全国人大常委会通过的《中华人民共和国森林法》(试行)规定,在重点林区设立公安局、派出所,以保护森林。198O年12月,林业部、司法部、公安部、最高人民检察院发出的《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》要求,在大面积国有林区林业管理局或者森林集中连片地区、林业局所在地分别建立林业公安处后,在森林资源比较多的省、地、县建立林业公安机构。1981年3月,中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中指出,林区要抓紧建立和健全林业公安、检察、法院机构。目前,全国共有森林公安干警近5万人,这已成为保卫森林资源、维护林区社会治安的重要力量。

我国森林分布广,保卫任务重,专业性强。原森林法没有关于森林公安机关的规定,不利于充分发挥森林公安机关在保护森林资源方面的重要作用。《人民警察法》也未对森林公安机关的职责作出规定。这次修改的森林法中增加了关于森林公安机关负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源的规定,这既明确了其职责,同时补充了《人民警察法》规定的不足。

森林资源点多、面广,具有破坏容易保护难的特点。森林公安机关的机构设置重点是在基层,全国有90%森林的公安干警部署在林区第一线,大都设置在林场和林区腹部。森林公安机关多年的实际工作使森林公安机关普遍掌握了辖区的山情、林情、社情,建立了比较完善的群防群治、边界联防、案件协查和情报信息网络,既具有较强的机动作战能力,又具备积极预防、及时发现、有效控制、及时查处破坏森林资源案件的条件。森林公安机关查处的各类破坏森林资源犯罪案件,对震慑、制止破坏森林资源的违法行为起到了重要作用。森林公安机关在维护林区社会治安、负责保卫森林资源,特别是对盗伐、滥伐等违法行为实施处罚等方面也发挥了不可替代的作用。

为了充分发挥森林公安机关在打击破坏森林资源违法、犯罪活动和维护林区社会治安方面的重要作用,在这次修改的森林法中明确规定了森林公安机关的地位和任务,规定森林公安机关的职责除维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源外,还可以在国务院林业主管部门授权的范围内代行本法规定的部分行政处罚权。这样,既有利于充分发挥森林公安机关保护森林资源的作用,也界定了其与林业主管部门在行政执法上的法律关系。

根据本条第一款的规定,森林公安机关的主要职责是:

1.负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源。维护社会治安、打击破坏森林资源的违法犯罪活动是森林公安机关的主要任务。据统计,1986年至1996年间,全国森林公安机关共查处各类破坏森林资源违法犯罪活动约112.12万起,处理违法犯罪分子189.5万人,为国家挽回经济损失10多亿元。

2.可以依照本法规定,在国务院林业主管部门授权的范围内,代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。主要包括:对盗伐森林或者其他林木的,责令补种盗伐株数十倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款;对滥伐森林或者其他林木的,责令补种滥伐株数五倍的树木,并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款;对违反本法规定,买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,没收违法所得,并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款;对在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的,责令停止违法行为,没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得,可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款;对违反本法规定,进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动,致使森林、林木受到毁坏的,责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木,可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款;对违反本法规定,在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的,责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

森林公安机关代行本法规定的行政处罚权,有两方面的限制,一方面,并不是所有的由林业主管部门实施的行政处罚都可以由森林公安机关代行。森林公安机关能够代行的行政处罚权只能是森林法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。另一方面,森林公安机关代行行政处罚权要依照森林法的规定,在国务院林业主管部门授权的范围内。如国务院林业主管部门没有授权森林公安机关可以代行行政处罚权,那么,森林公安机关不能自动被认为可以依照森林法的规定代行第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。

这里需要说明的是,根据本法规定,行使森林法规定的行政处罚权的主体是林业主管部门。森林公安机关可以代行本法规定的部分行政处罚权,并不意味着森林公安机关是行使本法规定的这些行政处罚的主体。森林公安机关可以代行的行政处罚权,林业主管部门仍然有权行使这些行政处罚权。当然,根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的处罚。

二、关于武装森林警察部队。武装森林警察部队是驻守在东北、内蒙古、西南国有林区的一支专业武装力量,根据国家有关规定其主要任务是护林、防火、灭火,同时也承担抢险救灾、保卫边疆和维护林区社会治安等任务。这支部队最早始建于1950年的东北武装护林大队,后改为武装护林警察,现为武装森林警察,列入中国人民武装警察部队序列。武装森林警察部队实行中央与地方共同管理,以地方管理为主,林业主管部门与公安机关共同管理,以林业主管部门为主的体制。根据中央军委和国务院的有关规定,有条件的大面积国有林区可以建立武装森林警察部队。实际中,武装森林警察部队在预防和扑救森林火灾方面发挥了重大作用。因此,本法第二款明确规定,武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。这有利于武装森林警察部队的建设,并有利于充分发挥其在防火和灭火工作方面的作用。

第二十一条  地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作:

(一)规定森林防火期,在森林防火期内,禁止在林区野外用火;因特殊情况需要用火的,必须经过县级人民政府或者县级人民政府授权的机关批准;

(二)在林区设置防火设施;

(三)发生森林火灾,必须立即组织当地军民和有关部门扑救;

(四)扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的,国家职工由所在单位给予医疗、抚恤;非国家职工由起火单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤,起火单位对起火没有责任或者确实无力负担的,由当地人民政府给予医疗、抚恤。

【释义】  本条是对森林火灾的预防和扑救工作的规定。

一、做好森林防火和灭火工作的必要性。所谓森林防火,是指对森林、林木火灾的预防和扑救。森林火灾对森林资源的危害极大,据统计,从1949年到1990年,我国平均每年发生森林火灾有15000多次,受害面积年均90多万公顷,火灾发生率(每10万公顷森林火灾次数)为11.1次,平均每年森林火灾受害率(火灾受害面积与全国森林面积的千分比)为7.06‰。我国是世界上森林火灾多发的国家之一。由于森林火灾能在短时间内破坏大面积的森林,造成严重的财产损失和人身伤亡,而发生的森林火灾有95%以上是人为因素造成的,因此森林防火要从各级领导重视,做好宣传工作、发动群众工作,采取有效措施,强化对生产用火、生活用火以及其他非生产用火活动的管理等方面着手,尽可能减少火灾发生,所以规定对森林火灾的预防和扑救需要做哪些方面的工作是十分必要的。正是因为我国对森林防火工作的重视,近十年创造了历史最好水平,1991年至1995年,全国平均每年发生森林火灾5768次,年均火灾发生率为4.4次,森林受害率为0.29‰,低于1‰的世界平均水平。

二、地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作。森林防火工作是法律赋予地方各级人民政府规定的一项职责,这也是我国多年来森林防火工作的经验总结。森林防火是一项群众性、社会性很强的工作,涉及面广,特别是扑救重大森林火灾,需要调动部队、铁路、交通、民航、邮电、气象、民政、公安、商业、粮食、物资、卫生等多方面的力量。森林防火工作仅靠一个部门是难以完成的,必须由当地人民政府统一领导、统一组织、统一指挥才能做好这项工作。所以森林法明确规定“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作”。同时,为了顺利完成森林火灾的预防和扑救工作,《森林防火条例》还进一步规定“森林防火工作实行各级人民政府行政领导责任制”。

搞好森林防火工作,预防是关键,扑救应及时。因此,本条规定了地方各级人民政府需要做好的森林火灾预防和扑救工作,包括以下几方面:

1.规定森林防火期。县级以上人民政府,应当根据本地区的自然条件和火灾发生规律,规定森林防火期;在森林防火期内出现高温、干旱、大风等高火险天气时,可以划定森林防火戒严区,规定森林防火戒严期。森林防火期、森林防火戒严区和森林防火戒严期应当由当地县级以上人民政府公布,使林区内的所有居民和外来人员都知道,并按有关规定执行。在森林防火期内,要做好防火的各种准备工作,瞭望台要有专人值班,要加强地面和空中巡护,特别要禁止野外用火,这是森林防火期的基本规定,除因特殊情况按规定经批准用火外,都要严格执行这一规定。所谓特殊情况,主要是指烧荒、烧草场、烧山造林和火烧防火隔离带等生产性用火。这些用火必须经县级人民政府或者其授权的单位批准,领取生产用火许可证,方可在有专人负责、事先辟好防火隔离带、备好防火工具等条件下在三级风以下的天气用火。

2.在林区设置防火设施。森林防火设施的状况是预防和控制森林火灾能力的标志之一,没有足够数量和较高质量的防火设施,一旦发生火灾,就不可能及时发现和组织扑救。要在林区建设的森林防火设施主要是:设置火情瞭望台,开设防火隔离带或者营造防火林带,配备防火交通运输工具、探火灭火器械和通信器械等,在重点林区修筑防火道路,建立防火物资储备仓库,建立森林火险监测和预报站(点)。森林防火基础设施建设,要同林区开发建设总体设计和大面积造林设计结合起来,作为一项系统工程,统一规划、统一施工、统筹安排。

3.组织当地军民和有关部门扑救火灾。保护森林,预防和扑救森林火灾是森林法规定公民应尽的义务。任何单位和个人一旦发现森林火灾,必须立即扑救,并及时向当地人民政府或者森林防火指挥部报告。在发生森林火灾时,当地人民政府或者森林防火指挥部都要按照森林法的规定,立即组织当地军民尽力扑救,将损失减少到最低限度,同时要尽快将火情逐级报告省级以上森林防火指挥部或者林业主管部门,以便及时组织力量扑灭森林火灾。扑救森林火灾时,气象部门应当做好与火灾有关的气象预报;铁路、交通、民航等部门应优先提供交通运输工具;邮电部门应保证通信的畅通;民政部门应妥善安置灾民;公安部门应及时查处森林火灾案件,加强治安管理;商业、粮食、供销、物资、卫生等部门应做好物资供应和医疗救护等工作。

4.对扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的职工给予医疗、抚恤。这有利于调动人们参加扑救森林火灾的行动。根据本法和国家有关规定,国家职工,包括合同制工人和临时工,由其所在单位提供医疗、抚恤费。治疗期间,负伤职工的工资照发;如负伤的职工经治疗不能恢复健康,被确定为残废,所在单位还应根据伤残程度按规定发给残废抚恤金或者因公伤残补助费。扑火牺牲的职工由其所在单位发给丧葬费和供养直系亲属的抚恤费;如牺牲的职工事迹突出,被省级人民政府批准为烈士,还要按规定发给其家属烈士抚恤金。非国家职工在扑火中负伤、致残、牺牲的,应由起火单位按规定给予医疗和抚恤。如起火单位对火灾没有责任或者确实无力负担的,就由当地人民政府给予医疗、抚恤。对负伤的要负责进行医疗,经过医治不能完全恢复健康或者丧失了劳动能力的,要给予生活保障;对牺牲的应按规定发给家属抚恤费,如被追认为烈士的,应由有关部门办理手续,对家属进行抚恤。 

第二十二条  各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。

林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象,划定疫区和保护区,对林木种苗进行检疫。

【释义】 本条是对森林病虫害防治工作的规定。

一、森林病虫害的概念及防治的必要性。所谓森林病虫害,是指对森林、林木、林木种苗及木材、竹材的病害和虫害。森林病虫害是森林又一大自然灾害,被称为“不冒烟的森林火灾”。我国森林病虫害日趋严重,森林病虫种类多,发生面积大,损失严重。防治森林病虫害是保护森林的重要措施。根据本条第一款规定,各级林业主管部门负责森林病虫害防治工作。因此,各级林业主管部门是负责森林病虫害防治工作的主管部门,在地方各级人民政府对森林病虫害防治工作的领导下,由其负责组织森林经营单位和个人进行森林病虫害的预防和除治工作。

二、根据本法和国务院1989年12月18日发布的《森林病虫害防治条例》的规定,森林病虫害防治工作实行“预防为主,综合治理”的方针。对森林病虫害的预防措施,主要包括以下内容:

1.森林经营单位和个人要在经营活动中加强检疫和防治工作,即植树造林应当适地适树,提倡营造混交林,合理搭配树种,依照国家规定选用林木良种,造林设计方案必须有森林病虫害防治措施;严禁使用带有危险性病虫害的林木种苗进行育苗或者造林;对幼龄林和中龄林应当及时进行抚育管理,清除已经感染病虫害的林木;有计划地实行封山育林,改变纯林生态环境;及时清理火烧迹地,伐除受害严重的过火林木;采伐后的林木应当及时运出伐区并清理现场等。

2.各级人民政府林业主管部门应当有计划地组织建立无检疫对象的林木种苗基地。各级森林病虫害防治机构应当依法对林木种苗和木材、竹材进行产地和调运检疫,发现新传入的危险性病虫害,应当及时采取严密封锁、扑灭措施,不得将危险性病虫害传出。各口岸动植物检疫机构,应当按照国家有关进出境动植物检疫的法律规定,加强进境林木种苗和木材、竹材的检疫工作,防止境外森林病虫害的传入。

3.林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象,划定疫区和保护区,对林木种苗进行检疫。凡局部地区发生的危险性大、能随植物及其产品传播的病、虫、杂草,应定为植物检疫对象;林木种苗、苗木和其他繁殖材料或者乔木、灌木、竹类、花卉和其他森林植物或者木材、竹材、药材、果品、盆景和其他林产品应作为施检的森林植物产品。局部地区发生植物检疫对象的,应划定为疫区,采取封锁、消灭措施,防止植物检疫对象传出;发生地区已比较普遍的,则应将未发生地区划为保护区,防止植物检疫对象的传入。在发生疫情的地区,植物检疫机构可以派人参加当地的道路联合检查站或者木材检查站;发生特大疫情,经省人民政府批准,可以设立植物检疫检查站,开展植物检疫工作。

4.地方各级人民政府林业主管部门应当对经常发生森林病虫害的地区,实施以营林措施为主,生物、化学和物理防治相结合的治理措施,逐步改变森林生态环境,提高森林抗御自然灾害的能力。

5.做好森林病虫害预测预报工作。国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门的森林病虫害防治机构,应当分析各地测报数据,定期分别发布全国和本行政区域的森林病虫害中、长期趋势预报,并提出防治方案。县、市、自治州人民政府林业主管部门或者其所属的森林病虫害防治机构,应当分析基层单位测报数据,发布当地森林病虫害中、短期预报,并提出防治方案。

6.建设必要的森林病虫害防治设施。各级人民政府林业主管部门可以根据森林病虫害防治的实际需要,建设药剂、器械储备仓库;临时简易机场;测报试验室、检疫检验室、检疫隔离试种苗圃;林木种苗及木材熏蒸除害等设施。

7.对森林病虫害的除治措施,主要包括:县级以上地方人民政府或者其林业主管部门应当制定除治森林病虫害的实施计划;施药必须遵守有关规定,防止环境污染,保证人畜安全,减少杀伤有益生物;发生严重森林病虫害,所需的防治药剂、器械、油料等,商业、供销、物资、石油化工等部门应当优先供应,铁路、交通、民航部门应当优先承运,民航部门应当优先安排航空器施药。 

第二十三条  禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。

禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。

进入森林和森林边缘地区的人员,不得擅自移动或者损坏为林业服务的标志。

【释义】  本条是关于制止人为破坏森林资源和擅自移动、损坏林业服务标志的行为的规定。

一、关于制止人为破坏森林资源和擅自移动、损坏林业服务标志的行为的必要性。所谓人为破坏森林资源的行为,是一个比较概括性的概念,其内容一般包括盗伐、滥伐森林或者其他林木,毁林开垦和毁林采石、采砂、采土,在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧及其他破坏森林资源的行为。在本条中,所谓人为破坏森林资源的行为,其内涵则有一定的限制性,即主要是指毁林开垦和毁林采石、采砂、采土,在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧及其他破坏森林资源的行为。在一些地方人为破坏森林资源的现象比较严重,造成的损失很大,甚至比某些自然灾害所造成的损失还大。因此,为了严格保护森林资源,制止破坏森林资源的行为,本条对制止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土,在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧及其他破坏森林资源的行为作了规定。

所谓为林业服务的标志,是指在森林和森林边缘地区,为了进行调查区划、确定权属、保护森林资源等的需要而设立的固定标志。为林业服务的标志,具体来讲可以包括森林资源调查样地的永久性标志,调查区划的界桩,森林铁路、林区公路的标志,以及造林、护林、育林等各种林业的标志、布告牌等。如果擅自移动或者损坏为林业服务的标志,就会产生诸如测量数据的不准确性、各种权属界限的混乱等问题,直接影响到森林资源保护、经济建设甚至国防建设,所以需要妥善保护。因此,本条明确规定了禁止擅自移动或者损坏为林业服务的标志。

二、需要制止破坏森林资源行为的具体分类。按照本条的规定,需要制止破坏森林资源的行为主要有以下几种:

1.毁林开垦。所谓毁林开垦,是指通过放火烧山等手段将林木毁掉,使林地转变为种植粮食等农作物的耕地的行为。

2.毁林采石、采砂、采土。所谓毁林采石、采砂、采土,是指为了生产或者生活的需要在长有林木的地方采石、采砂、采土等毁坏林木的行为。

3.其他毁林行为。所谓其他毁林行为,是指除了毁林开垦和毁林采石、采砂、采土外,在长有林木的地方采矿、采种、采脂、修坟、建房等的行为。

4.在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。所谓幼林地,是指林木尚未成熟的林地(郁闭度0.3以下的新造林地);所谓特种用途林,是指以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木。

三、制止人为破坏森林资源和擅自移动、损坏为林业服务标志的行为的具体措施。由于毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为和擅自移动、损坏为林业服务的标志的行为,或者改变了林地的用途,或者破坏了林地的使用功能,或者直接损坏了林木,或者直接影响到森林资源的保护和管理,都会对森林资源的保护和林业的发展产生不利的影响,所以必须采取具体的措施加以防范:第一,除了依法经过批准的以外,禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为,禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。第二,按照本法第四十四条的规定,如果违反规定,进行毁林开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动,致使森林、林木受到毁坏的,除了依法赔偿损失外,由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木,并可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款;如果违反规定在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧,致使森林、林木受到毁坏的,除了依法赔偿损失外,由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木;如果当事人拒不补种或者补种不符合国家有关规定的,可以由林业主管部门代为补种,所需的费用则由当事人支付。 

第二十四条  国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府,应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区,划定自然保护区,加强保护管理。

自然保护区的管理办法,由国务院林业主管部门制定,报国务院批准施行。

对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源,应当认真保护;未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准,不得采伐和采集。

【释义】  本条是关于自然保护区以及自然保护区外珍贵树木保护的规定。

一、本条在这次修改森林法时做了部分修改。修改内容为:将原森林法该条第一款中应当划为自然保护区的“天然热带雨林等具有特殊保护价值的林区”一句修改为“天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区”,将“具有特殊保护价值的其他天然林区”也应当划定为自然保护区,以加强保护管理。所谓天然林是指未经人为措施而自然发生、成长的森林;但事实上,由于我国的森林资源长期受人为因素的干扰,所以目前在使用“天然林”这一概念时,也泛指非经人工造林而形成的森林,包括封山育林、人工补植、经过间伐而形成的天然起源的林分等。

目前,我国的天然林可以分为三种情况:一是处于基本保护状态的天然林,主要分布在自然保护区、森林公园、尚未开发的西藏林区、已经实施保护的海南热带雨林等地区;二是零星散布在全国各地的天然林;三是亟待保护且集中在连片分布于大江大河源头、大型水利工程周围和重要山脉核心地带的、属于重点国有林区的天然林,主要划归西南、西北和东北内蒙古林区的国有森工企业局经营。

在一段时期以来,天然林周边地区的群众为了发展经济和生存,进行不合理的耕作和侵占,加之毁林开荒、乱砍滥伐、开矿修路等原因,致使天然林资源过度消耗,植被破坏严重,造成林缘回退,资源分布范围逐步缩小,由此引发了局部地区严重的生态环境问题。因此,这次修改的森林法就是针对上述情况,决定将天然林区的保护纳入自然保护区的范围,以加强对天然林的保护和管理。

二、自然保护区,是指为了保护自然环境和自然资源,拯救和保护珍贵稀有或者濒于灭绝的生物物种,保存有价值的自然历史遗迹以及进行科学研究等的需要而划定的区域。对自然保护区进行特殊保护,对于促进科学技术、生产建设、文化教育、卫生保健等事业的发展,具有十分重要的意义。

自然保护区可以因为划分标准、设立目的等方面的不同而有很多的类型,如森林自然保护区、草原自然保护区、海洋自然保护区、地质自然保护区、野生动物自然保护区等。按照本条第一款关于“国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府,应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区,划定自然保护区,加强保护管理”的规定,本条规定的自然保护区是森林和野生动物类型的自然保护区。

三、森林和野生动物类型自然保护区的划定。第一,划定自然保护区的条件。按照本条第一款的规定,可以划为自然保护区的情况包括不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的天然林区。按照国务院1985年6月21日批准、林业部1985年7月6日发布的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第五条的规定,具备下列条件之一者,可以建立自然保护区:主要是不同自然地带的典型森林生态系统的地区;珍贵稀有或者有特殊保护价值的动植物种的主要生存繁殖地区,包括国家重点保护动物的主要栖息、繁殖地区,候鸟的主要繁殖地、越冬地和停歇地,珍贵树种和有特殊价值的植物原生地,野生生物模式标本的集中产地;其他有特殊保护价值的林区。第二,划定自然保护区的机关。按照本条第一款的规定,自然保护区由国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定。按照《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第六条的规定,如果在科研上有重要价值,或者在国际上有一定影响的,报国务院批准,列为国家自然保护区;其他自然保护区、报省、自治区、直辖市人民政府批准,列为地方自然保护区。

四、自然保护区管理办法的制定和具体管理措施。为了规范自然保护区的管理工作,本条第二款规定了由国务院林业主管部门制定自然保护区管理办法并报国务院批准后施行。根据这一规定,国务院已于1985年6月21日批准了由林业部起草的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》,该办法共17条。根据该办法的规定,建立自然保护区应当注意保护对象的完整性和最适宜的范围;自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区,国家级自然保护区由国务院林业主管部门或者所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门管理,地方级自然保护区由县级以上地方人民政府林业主管部门管理。自然保护区管理机构的人员编制、基建投资、事业经费等经主管部门批准后分别纳入国家和省、自治区、直辖市的计划,由林业部门统一安排;自然保护区的管理主要包括以下内容:第一,自然保护区的解除或者范围的调整,必须经原批准机关批准。第二,自然保护区内的自然环境和自然资源,由自然保护区的管理机构统一管理,未经国务院林业主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准,任何单位和个人不得进入自然保护区建立机构和修筑设施。第三,在自然保护区内开展旅游活动的,必须经过国务院林业主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准,并须遵守有关规定。第四,进入自然保护区从事科学研究、教学实习、参观考察、拍摄影片、登山等的,必须经过省级人民政府林业主管部门的批准。第五,自然保护区内的居民,应当遵守自然保护区的有关规定,固定生产生活的活动范围,在不破坏自然资源的前提下,从事种植、养殖业等等。

五、对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源的保护。由于建立自然保护区必须具备相当严格的条件,因此,对于在自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源的保护,就不能采取自然保护区的管理办法进行管理和保护,而这些珍贵树木和具有特殊价值的植物资源,对于科学研究、生产建设、文化教育、卫生保健等具有重要的意义。因此,本条第三款规定,对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源,应当认真保护,未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准,不得采伐和采集。按照1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》第三百四十四条的规定,违反森林法的规定,非法采伐、毁坏珍贵树木的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处罚金;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。 

第二十五条  林区内列为国家保护的野生动物,禁止猎捕;因特殊需要猎捕的,按照国家有关法规办理。

【释义】  本条是关于禁止猎捕国家保护野生动物的规定。

一、我国是世界上野生动物种类最多的国家之一,许多珍贵的野生动物如大熊猫、金丝猴、白唇鹿等都是我国特产的。野生动物是国家的宝贵资源,保护、发展和合理利用野生动物资源,对于维护自然生态平衡、发展经济、拯救濒危物种、开展科学研究、改善和丰富人民物质文化生活,都有重要的意义。由于野生动物大多数生活在林区内,或者以林区为主要栖息地,因此,本条对林区内列为国家保护的野生动物的保护问题作了规定。

二、按照本条的规定,林区内列为国家保护的野生动物,禁止猎捕;因特殊需要猎捕的,按照国家有关法规办理。根据1988年12月8日第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《野生动物保护法》的规定,野生动物资源属于国家所有,国家保护野生动物及其生存环境,禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。所有珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物,都依法受保护。

国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护,国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物,国家重点保护的野生动物的名录及其调整,由国务院野生动物行政主管部门制定,报国务院批准公布;省、自治区、直辖市人民政府可以在国家重点保护野生动物以外确定地方重点保护的野生动物名录;国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物的名录及其调整,由国务院野生动物行政主管部门制定并公布。禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物,因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况,需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的,必须向国务院野生动物行政主管部门申请特许猎捕证;猎捕国家二级保护野生动物的,必须向省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门申请特许猎捕证;猎捕非国家重点保护野生动物的,必须取得狩猎证并服从猎捕量限额管理。按照1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》第三百四十一条的规定,非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的,或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产。违反狩猎法规,在禁猎区、禁猎期或者使用禁止使用的工具、方法进行狩猎,破坏野生动物资源,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。(未完待续)

 

第四章 植树造林

本章是关于植树造林的法律规定。本章共三条,第二十六条至第二十八条。主要内容包括制定植树造林规划,完成植树造林任务,营造林木的所有权和支配林木收益的权利归营造单位,开展封山育林等。 

第二十六条  各级人民政府应当制定植树造林规划,因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。

各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务。

宜林荒山荒地,属于国家所有的,由林业主管部门和其他主管部门组织造林;属于集体所有的,由集体经济组织组织造林。

铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围,由各有关主管单位因地制宜地组织造林;工矿区,机关、学校用地,部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区,由各该单位负责造林。

国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林。

【释义】  本条是关于制定植树造林规划,完成造林任务,宜林荒山荒地承包造林的法律规定。

一、关于植树造林规划的规定。本条第一款明确规定,各级人民政府应当制定植树造林规划,确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。本法所规定的森林覆盖率是指全国或者一个地区森林面积占土地面积的百分比。森林面积是指郁闭度0.3以上的乔木林地面积,经济林面积和竹林地面积;我国特别规定的灌木林地面积,农田林网以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖率也列为森林面积。森林覆盖率的多少,反映一个国家或者地区森林资源的多少和实现绿化的程度。我国森林覆盖率还很低,据第四次全国森林资源清查(1989-1993年)结果表明,我国森林覆盖率为13.92%。《森林法实施细则》规定,全国森林覆盖率的奋斗目标为30%,县级以上地方人民政府按照山区一般要达到 70 %以上、丘陵区一般要达到40%以上、平原区一般要达到 10%以上的标准,确定本行政区域内的森林覆盖率的奋斗目标。1990年9月国务院批准了林业部《1989—2000年全国造林绿化规划纲要》,其中规定从1989年到2000年全国造林绿化规划目标是:全国森林覆盖率要达到17%。全国造林绿化规划纲要对保证我国森林面积和蓄积双增长、全国森林覆盖率以年均近0.2%的速度增长,起到了重要作用。

各级地方人民政府应当根据本法规定和全国造林绿化规划的要求,制定植树造林的近期规划和长远规划,因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。

二、关于完成植树造林规划确定的任务。植树造林、绿化祖国,是一项需要动员全社会和各行各业都参加的工作。为了保证植树造林规划的完成,地方各级人民政府要做好组织领导工作。

国务院关于《1989—2000年全国造林绿化规划纲要》的批复中指出“植树造林、绿化祖国是一项关于国民经济发展和人民长远利益的伟大事业,必须依靠全党、全民和全社会的共同努力才能实现。要切实加强领导,坚持不懈,真抓实干,充分调动和组织群众,实行全社会办林业、全民搞绿化。”所以各级人民政府要按照“全社会办林业、全民搞绿化”的原则,组织和动员各行各业和城乡居民进行植树造林。各部门、各系统、各单位要按照植树造林规划的统一规划,各负其责,认真完成植树造林任务。在开展全民义务植树活动中,要按照规定层层落实任务,确保完成。

为了确保完成植树造林规划所确定的任务,应当建立和完善领导干部任期森林资源消长责任制,把森林资源消长,作为考核各级行政领导,特别是考核县、乡行政领导行政政绩的主要内容之一和考核森林经营单位负责人政绩的主要内容。森林资源消长目标责任制,由上级林业主管部门负责分年度和任期末进行考核。考核的主要内容包括森林面积、森林蓄积的消长、完成营林造林任务的情况等。

三、关于宜林荒山荒地造林的规定。我国规划的林业用地中还有相当数量的属于无林地,这为开展植树造林、扩大森林面积提供了有利条件。根据本条第三款的规定,依土地所有权的不同,由不同的部门组织植树造林。本条该款规定,属于国家所有的宜林荒山荒地,由林业主管部门和其他主管部门组织造林;属于集体所有的宜林荒山荒地,由该集体经济组织组织造林。

四、关于铁路、公路、江湖等区域造林的规定。搞好铁路、公路两旁、江河、湖泊周围和工矿区、机关、学校用地以及农场、牧场等区域的植树造林,有利于加快国土绿化、改善生态环境。按照全社会办林业、全民搞绿化的原则,各有关主管部门应当对其所属的区域组织或者负责造林。本条第四款明确规定,铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围,由各有关主管单位因地制宜地组织造林;工矿区,机关、学校用地,部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区,由各该单位负责造林。

五、关于宜林荒山荒地承包造林的规定。我国宜林荒山荒地的造林任务非常繁重,不仅要组织各行各业和城乡居民参加植树造林,而且要采取各种形式进行植树造林、完成绿化荒山荒地任务。采取由单位或者个人承包造林的方式,可以调动单位或者个人植树造林的积极性,加快荒山荒地的绿化进程。根据本条第五款规定,国家所有和集体所有的宜林荒山荒地,可以由集体或者个人承包造林。

 

第二十七条  国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木,由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。

集体所有制单位营造的林木,归该单位所有。

农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木,归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木,归个人所有。

集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的,承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有;承包合同另有规定的,按照承包合同的规定执行。

【释义】  本条是关于营造林木的所有权归属的法律规定。

为了鼓励植树造林,充分调动各单位和个人造林、育林、护林的积极性,本条根据谁造谁有的原则,从法律上明确规定了营造的林木归营造的单位和个人所有;如造林单位是国有单位,造林单位有权按照国家有关规定支配林木的收益。

一、本条第一款规定,国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木,其林木所有权归国家所有,但是由造林单位负责经营管理,并按照国家有关规定支配林木收益。

二、本条第二款规定,集体所有制单位营造的林木,归该营造单位所有,并有收益和处分的权利。

三、本条第三款规定,农村居民在其房前屋后、自留地、自留山种植的林木,以及城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木,完全归个人所有。这属于个人财产的一部分,个人应当享有使用、收益和处分的权利,允许继承,并受到法律的保护。

四、本条第四款是关于承包宜林荒山荒地造林的权属的规定。依照本条该款规定,集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的,林地所有权不变,承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有;如果承包合同对种植的林木权属和收益另有约定的,按照承包合同的约定执行。

根据国家有关法律规定,宜林荒山荒地的承包造林合同受法律保护;在承包期内,经发包方同意,承包方可以转包,也可以将承包合同的权利和义务转让给第三者;承包期满,承包人对原承包的荒山荒地享有优先承包权;承包人在承包期内死亡的,该承包人的继承人可以继续承包。

根据本法规定,林地使用权、林木所有权确认后,应当由县级以上地方人民政府登记造册,核发林权证书。

第二十八条  新造幼林地和其他必须封山育林的地方,由当地人民政府组织封山育林。

【释义】  本条是关于封山育林的法律规定。

一、封山育林就是利用林木天然更新的能力,在有条件的山区,定期封山,禁止或者限制开荒、砍柴或者其他有害于林木生长的人畜活动,经过封禁和管理,使森林植被得以恢复的育林方式。加快国土绿化,如全部采用人工造林的方式,必然会受到劳动力、资金等方面的限制,延长造林绿化的时间,而采取封山育林的方式,可以充分发挥林木的天然更新能力,用工少、成本低、效益大,这既是加快林业发展的有效措施,也有利于改善野生动植物的生存环境,有利于生态环境的保护。因此,应当在积极开展人工造林的同时,大力发展封山育林。

二、封山育林适合于天然更新能力强的疏林地、造林不易成活需要改善土地条件的荒山荒地、幼林地以及一切其他有天然恢复植被可能的荒山和荒地。由于封山育林涉及山区群众的利益,要采取一些必要的行政手段,制定有效的封山措施,确保封山育林收到良好的效果,因此,本条规定在新造幼林地和其他必须封山育林的地方,由当地人民政府组织封山育林。


第五章 森林采伐

本章是关于森林采伐的法律规定。本章共十条,第二十九条至第三十八条。主要内容包括:国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则严格控制森林年采伐量;采伐森林必须遵守有关采伐方式的规定;采伐林木必须申请林木采伐许可证;林木采伐许可证的申请、取得和管理;采伐林木的单位和个人必须完成规定的更新造林任务;从林区运出木材必须持有木材运输证件;珍贵树木及其制品、衍生物进出口管理等。     

第二十九条  国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位,集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位,制定年采伐限额,由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总,经同级人民政府审核后,报国务院批准。

【释义】  本条是关于控制森林年采伐限量的原则和如何确定年采伐限额的法律规定。

一、本条在这次修改森林法时作了部分修改。修改的内容为:增加了将“个人所有的林木”也要以县为单位纳入年采伐限额。这是根据我国森林资源的实际情况而增加的规定。党的十一届三中全会以后,我国在农村实行了家庭联产承包责任制,同时允许农村居民或者个人承包国家所有或者集体所有的宜林荒山荒地造林或者划给农民一定面积的自留山造林、育林。十几年来,农村居民或者个人通过在荒山荒地和自留山的造林育林,既为消灭荒山荒地、绿化国土做出了巨大的贡献,同时也增加了我国的森林面积和森林蓄积量。在宜林荒山荒地、自留山上属于个人所有的林木已经成为我国森林资源的重要组成部分。如果对其采伐不纳入到森林采伐限额内进行管理,允许随意采伐,将会造成严重的水土流失,影响到生态环境。根据本法和有关法律、行政法规的规定,农村居民采伐自留山和个人承包的林木,也要按照规定办理林木采伐许可证。因此,在这次修改中,本法明确规定将“个人所有的林木”也纳入年采伐限额范围内进行管理。这里需要说明的是,根据本法和有关法律的规定,农村居民在自留山种植的林木、个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的,承包后种植的林木归个人所有(承包合同另有规定除外)。将这部分林木纳入到年采伐限额内,对其采伐进行管理,并不意味着这部分林木权属的变化。

二、年森林采伐限额是指国家根据合理经营、永续利用的原则,对森林和林木实行限制采伐的最大控制指标,依照法定程序和方法对所有森林的林木分别林种测算并经国家批准的合理年采伐量。长期以来,我国森林的消耗量大于生长量,木材供需矛盾十分尖锐,同时,由于森林资源的减少,致使生态环境恶化。为了恢复和扩大森林资源,合理采伐森林资源,必须实行限额采伐,根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量。除了用材林的成熟林和过成熟林蓄积量超过用材林的总蓄积量三分之二的个别省和自治区以外,其他省、自治区和直辖市都必须按照用材林的消耗量低于生长量的原则,核定年森林采伐限额。只有这样才能使森林资源越采越多,越采越好,永续利用,充分发挥森林的生态效益、经济效益和社会效益。因此,本条规定,国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量。

三、确定年采伐限额,应将成熟的用材林的主伐,国防林、母树林、环境保护林、风景林的抚育采伐和更新性质的采伐、低产林分的改造以及四旁林木的采伐等,都应纳入年森林采伐限额,只有森林法规定严禁采伐的特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林和林木、农村居民自留地、房前屋后个人所有的零星林木,不计算在年采伐限额以内。本条规定,制定年采伐限额的程序是:国家所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位,集体所有的森林的林木及农村居民自留山的林木以县为单位,根据合理经营和永续利用的原则,依据森林经营方案所确定的合理年采伐量,提出年森林采伐限额指标,逐级上报,由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总平衡,经同级人民政府审核后,报国务院批准。

国务院批准的年森林采伐限额是具有法律约束力的森林采伐控制指标,非经法定程序批准,不得突破。根据国务院批准《森林法实施细则》的规定,国务院批准的年森林采伐限额每五年调整一次。

第三十条  国家制定统一的年度木材生产计划。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额。计划管理的范围由国务院规定。    

【释义】  本条是关于年度木材生产计划的法律规定。

一、本条明确规定,在已批准的年森林采伐限额的基础上,制定统一的年度木材生产计划。森林采伐限额包括木材生产、农民自用材和烧柴等一切人为消耗的森林资源,其中消耗最大的可控制部分是木材生产所消耗的森林资源,因此,森林法规定,凡是采伐国有单位经营的森林和林木、集体所有的森林和林木以及农村居民自留山的林木,都要按照国家有关规定纳入到国家的年度木材生产计划,确保森林采伐量不超过批准的年森林采伐限额。木材生产计划应当小于或者等于森林采伐限额减去农民自用材和烧柴所消耗的森林蓄积量的数额。

二、根据1986年4月28日国务院批准、1986年5月10日林业部发布的《森林法实施细则》规定,除采伐农村居民自留山的薪炭林以外,凡采伐国有单位经营的森林和林木、集体所有的森林和林木以及农村居民自留山的林木,都必须纳入国家的年度木材生产计划。采伐许可证发放的采伐数量不得超过木材生产计划规定的数量。

三、随着社会主义市场经济的逐步建立,国家实行计划管理的范围越来越小,因此,本条规定,国家年度木材生产计划管理的具体范围,由国务院作出规定。 

第三十一条  采伐森林和林木必须遵守下列规定:

(一)成熟的用材林应当根据不同情况,分别采取择伐、皆伐和渐伐方式,皆伐应当严格控制,并在采伐的当年或者次年内完成更新造林;

(二)防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林,只准进行抚育和更新性质的采伐;

(三)特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林,严禁采伐。

【释义】  本条是对各类森林和林木采伐方式的法律规定。

一、本条规定,对成熟的用材林应当根据不同情况分别采取择伐、皆伐和渐伐方式。择伐适用于中幼龄树木多的复层异龄林,择伐强度不得大于采伐前林木蓄积量的40%,两次择伐间隔期不得少于一个龄级期。皆伐适用于成过熟单层林、中幼龄树木少的异龄林。皆伐面积一次不得超过5公顷,坡度平缓、土壤肥沃、容易更新的林分,可以扩大到20公顷;在采伐带、采伐块之间,应当保留相当于皆伐面积的林带,待采伐迹地上更新的幼树生长稳定后,方可采伐保留的林带、林块。根据本条规定,皆伐应当严格控制,并在采伐的当年或者次年内完成更新造林。渐伐适用于天然更新能力强的成过熟单层林,在一段时间内分几次将伐区内的林木全部采伐,一边采伐一边实现林木树木的更新。

二、本条规定,防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林,只准进行抚育和更新性质的采伐。各种防护林,如水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等,是以防护为主要目的的。特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林等,是以国防、环境保护和科学实验为目的的,都不是以生产木材为主要目的的,为了不使这些林木失去其应有的效能和作用,只能进行抚育和更新性质的采伐。这一规定的主要目的,是为了充分发挥防护林和特种用途林中的国防林、环境保护林、风景林的社会效益。

三、本条规定,特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林,严禁采伐。名胜古迹的林木和革命纪念地的林木是我国文化遗产和革命纪念地的重要组成部分,自然保护区的森林是国家重点保护和地方重点保护的野生动物、野生植物繁衍生存的重要场所,这些森林和林木一旦被采伐或者被毁坏,将失去其珍贵价值,而且难以恢复甚至是无法恢复的。为了保护我国的名胜古迹和革命纪念地的完整性,保证国家和地方重点保护的野生动物、野生植物的繁衍生存场所,所以,本条规定严禁采伐这类森林和林木。 

第三十二条  采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。

国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木,由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。

铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐,由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。

农村集体经济组织采伐林木,由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。

农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。

采伐以生产竹材为主要目的的竹林,适用以上各款规定。

【释义】  本条是关于申请林木采伐许可证的范围和各种林木采伐许可证的审核发放机关的法律规定。

本条这次修改森林法时作了部分修改。修改的内容为:将原森林法该条的第二款、第三款、第四款和第五款中关于“审核发放采伐许可证”的规定修改为“依照有关规定审核发放采伐许可证”。发放林木采伐许可证的有关规定,在本法有关条款、《森林法实施细则》等行政法规中都有具体的规定。在这次修改森林法中,增加上述规定,其目的是保证依法发放林木采伐许可证,把林木采伐量严格控制在年森林采伐限额范围内,防止随意发放林木采伐许可证,造成超限额采伐森林。

一、本条第一款是关于申请林木采伐许可证的范围的法律规定。林木采伐许可证是采伐林木的单位或者个人依照法律规定办理的准许采伐林木的证明文件。林木采伐许可证一般分为国有林林木采伐许可证和集体、个人所有林林木采伐许可证两种格式,内容包括采伐地点、面积、蓄积(株数)、树种、方式、期限和完成更新造林的时间等。采伐实行凭证采伐制度,可以根据已经批准的年森林采伐限额,严格控制森林采伐量。采伐林木实行采伐许可证制度,是本法规定的森林保护管理的重要法律制度之一。关于林木采伐许可证的具体实行范围,根据本条第一款规定和《森林法实施细则》等行政法规的规定,除采伐竹子和不是以生产竹林为主要目的的竹材以及农村居民采伐自留地、房前屋后自有的零星林木以外,凡是采伐林木必须申请林木采伐许可证,并按照许可证的规定进行采伐。

在某些紧急情况必须采伐林木,但又来不及申请办理林木采伐许可证,针对这种情况,在有关法律法规中也有明确规定,如根据《中华人民共和国防洪法》第四十五条规定,在紧急防汛期,根据防汛抗洪的需要,砍伐林木的,在汛期结束后依法向有关部门补办手续。

二、本条第二款是关于国有林采伐许可证发放的规定。根据本条该款规定,国有林企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木,由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。根据《森林法实施细则》等有关规定,审核发放林木采伐许可证的部门是:县属国有林场和机关、团体、学校,由所在地的县级林业主管部门审核发放;省、自治区、直辖市和设区的市、自治州所属的国有林业单位、其他国有单位和部队,由所在地的省、自治区、直辖市林业主管部门或者其授权的单位审核发放;国务院林业主管部门直属的国有林业单位,由国务院林业主管部门或者其授权的单位审核发放。

三、本条第三款是审核发放护路林和城镇林木采伐许可证的规定。铁路、公路的护路林和城镇林木都具有特殊的防护作用和环境保护效能,只能进行更新性质的采伐。铁路、公路的护路林和城镇林木是由有关铁路、公路和城市园林等部门组织种植并进行管理的,这些林木的更新采伐,由有关主管部门依照有关规定审核发放林木采伐许可证。但必须在国务院批准的森林采伐限额内发放林木采伐许可证。

四、本条第四款是关于审核发放农村集体经济组织采伐林木的许可证的规定。根据本条该款规定,农村集体经济组织采伐林木的,由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。

五、本条第五款是关于农村居民采伐自留山和个人承包集体林林木采伐许可证的规定。农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的林木,根据本法第一款规定是不需要申请林木采伐许可证的。但是农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,就应当申请取得林木采伐许可证,这是因为,自留山上的林木和个人承包集体的林木,是国家森林资源的重要组成部分,不能随意采伐。因此,本条该款规定,农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,在需要采伐时,由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。

六、本条第六款是关于采伐竹林的规定。竹林是我国森林资源的重要组成部分,因此,采伐以生产竹材为主要目的的竹林,应当申请办理采伐许可证。各类以生产竹材为主要目的的采伐,其采伐许可证的审核发放机关,适用以上各款的规定。

这里需要说明的是,根据《森林法实施细则》等有关规定,负责核发林木采伐许可证的部门和单位,在接到采伐林木申请后,除特殊情况外,应当在一个月之内办理完毕。 

第三十三条  审核发放采伐许可证的部门,不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。

【释义】  本条是关于采伐许可证审核发放量的法律规定。

国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林采伐量。根据合理经营和永续利用的原则,在各有关单位提出的年森林采伐限额指标的基础上,经过综合平衡,制定并经国务院批准的年森林采伐限额,是每年以各种采伐方式对森林进行采伐的最高数量限制。审核发放采伐许可证的部门,所发放的采伐许可证准许采伐森林和林木的总量,不能超过批准的年森林采伐限额。发放采伐许可证,实行凭证采伐,是控制森林采伐量的关键步骤,是保证森林资源合理经营和实现永续利用的有效管理措施,负责审核发放采伐许可证的部门,必须将采伐许可证所允许的森林采伐量,严格控制在批准的年森林采伐限额之内,不得突破。 

第三十四条  国有林业企业事业单位申请采伐许可证时,必须提出伐区调查设计文件。其他单位申请采伐许可证时,必须提出有关采伐的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积、方式和更新措施等内容的文件。

对伐区作业不符合规定的单位,发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证,中止其采伐,直到纠正为止。

【释义】  本条是关于林木采伐许可证的申请和管理的法律规定。

一、本条第一款是关于申请林木采伐许可证的规定。根据本条该款规定,国有林业企业事业单位申请林木采伐许可证,必须提交的文件之一是伐区调查设计文件。所谓伐区是指确定进行森林采伐的林地。根据《森林法实施细则》等行政法规的规定,国有林业企业事业单位申请林木采伐许可证时,还必须按照规定提交上年度更新验收证明和有关主管部门核定的年度木材生产计划。其他单位申请林木采伐许可证时,必须提出有关采伐的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积、方式和更新措施等内容的文件。根据《森林法实施细则》等规定,其他单位还应当按照规定提交年度木材生产计划,部队应提交师级以上领导机关同意采伐的文件,农村集体和个人还应当提交基层林业站核定的年度采伐指标。任何单位和个人在上年度进行采伐的,都应当提交上年度更新验收合格证。更新验收合格证,是林木采伐单位完成规定的森林更新后,由核发林木采伐许可证的部门组织更新单位对更新面积和质量进行检查验收,核发给更新单位的更新验收合格证明。

二、本条第二款是关于森林采伐更新的管理规定。国有单位根据林木采伐许可证、伐区设计文件和年度木材生产计划,向其基层经营单位拨交伐区,并按照规定发给国有林林木伐区作业证。持有林木采伐许可证或者国有林林木伐区作业证的单位和个人,必须遵守规定的伐区作业要求,发放许可证的单位有权对持证单位的作业情况进行检查。这样有利于提高伐区作业水平,减少森林资源浪费,充分利用森林资源。本条该款规定,对伐区作业不符合规定的单位,发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证,中止其采伐,直到纠正为止。 

第三十五条  采伐林木的单位或者个人,必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种,期限完成更新造林任务,更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。

【释义】  本条是关于采伐林木的单位和个人必须完成更新造林任务的法律规定。

一、本条在这次修改的森林法中作了部分修改。其内容是:将原森林法中的“更新造林的面积和株数必须大于采伐的面积和株数”修改为“更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数”。这一修改,在文字表述上更为适当、合理。这是因为,只有已经采伐了林木,才有更新造林的问题;如果没有采伐林木,就不属于本条所称的更新造林。更新造林是在采伐林木的基础上进行的,因此更新造林的面积和株数不可能大于采伐的面积和株数。

二、森林资源是属于可更新资源,更新造林是保证森林资源越采越多的重要措施,从而达到永续利用的目的。森林更新有人工更新、人工促进天然更新和天然更新三种方式。人工更新就是在采伐迹地上用人工种植的方式重新形成森林。采伐林木的单位和个人应当及时更新造林,在采伐后的当年或者次年完成更新造林任务,这是一项法定的义务。根据本条规定,采伐林木的单位或者个人,必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务,而且更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。

三、关于采伐林木后的更新造林质量,1987年8月25日国务院批准、1987年9月10日林业部发布的《森林采伐更新管理办法》对此做了具体规定。根据该《管理办法》规定,人工更新,当年成活率应当不低于85 %,三年后保存率应当不低于80%。人工促进天然更新,补植、补播后的成活率和保存率达到人工更新的标准;天然下种前整地的,达到天然更新的标准。天然更新,每公顷皆伐迹地应当保留健壮目的树种幼树不少于三千株或者幼苗不少于六千株,更新均匀度应当不低于60%;在第一次渐伐之后,林内幼树、幼苗株数达到更新标准的,方可进行第二次渐伐;两次择伐的间隔期不少于一个龄级期,以保证森林更新。森林更新后,核发林木采伐许可证的部门应当组织更新单位对更新面积和质量进行检查验收,核发更新验收合格证,作为申请下一年度林木采伐许可证必须提交的文件之一。   

第三十六条  林区木材的经营和监督管理办法,由国务院另行规定。

【释义】  本条是关于制定林区木材经营和监督管理办法的法律规定。

我国是一个森林资源比较贫乏的国家,木材比较短缺,一方面对我国现有的森林资源要进行保护、管理和合理利用,另一方面也要满足国民经济发展对木材的需求。林区木材的经营和监督管理问题涉及到各个方面。当前我国正在进行经济体制改革,在这种情况下,木材的经营监督问题在本法中作出明确规定,条件尚不成熟。因此,关于林区木材的经营和监督管理的具体规定,在本法中没有作出规定,而是授权国务院根据实际情况另行制定。 

第三十七条  从林区运出木材,必须持有林业主管部门发给的运输证件,国家统一调拨的木材除外。

依法取得采伐许可证后,按照许可证的规定采伐的木材,从林区运出时,林业主管部门应当发给运输证件。

经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以在林区设立木材检查站,负责检查木材运输。对未取得运输证件或者物资主管部门发给的调拨通知书运输木材的,木材检查站有权制止。

【释义】  本条是关于木材运输和木材检查站的法律规定。

本条第二款是在这次修改的森林法中新增加的条款。

一、本条第一款规定,从林区运出木材,除国家统一调拨的木材外,必须持有林业主管部门发给的运输证件。木材运输证件,是从林区运出木材的合法凭证。木材运输证上注明树种、材种规格、数量、起止地点、运输方式、运输有效期等内容。实行木材运输凭证制度,是本法规定的一项重要法律制度。实行木材凭证运输,这是控制森林采伐量、防止乱砍滥伐的有效措施。通过木材凭证运输,可以监督林木采伐计划的执行情况,堵塞非法采伐木材运出林区的情况。除国家统一调拨的木材以外,从林区运出木材,必须持有林业主管部门核发的木材运输证。木材运输证,从木材起运点到终点全程有效。发放木材运输证的单位,由省、自治区、直辖市林业主管部门规定。

二、本条第二款是关于合法采伐的木材如何发放木材运输证的规定。林木采伐许可证是由林业主管部门依照有关法律规定发给采伐林木的单位或者个人采伐林木的法律凭证。取得林木采伐许可证并按照采伐许可证规定采伐下来的木材,就是合法的木材,也就允许从林区运出。在运出林区时,林业主管部门应当发给木材运输证。也就是说,采伐林木的单位或者个人,在取得林木采伐许可证后并按照采伐许可证的规定采伐了木材以后,如从林区运出去,可以用林木采伐许可证去换取木材运输证。当然,林业主管,部门在发放木材运输证时,也应当进行核查,如核查属实,就应当发给木材运输证。因此,本条该款规定,依法取得采伐许可证后,按照许可证的规定采伐的木材,从林区运出时,林业主管部门应当发给运输证件。

这里需要说明的是,本条该款的规定,不适用于在林区进行木材收购的情况。在林区收购木材,必须遵守国家和地方的有关在林区收购木材的规定。

三、本条第三款是关于木材检查站的规定、木材检查站是经省级人民政府批准、由林业主管部门在林区设立的专门负责木材运输检查的基层执法机构。未经省、自治区、直辖市人民政府批准,任何部门都不得随意设立木材检查站。同样,未经省、自治区、直辖市人民政府批准,任何部门都不得随意撤销已经设立的木材检查站。木材检查站的主要任务是:检查监督从林区运出木材的“单位和个人是否持有国家木材统一调拨通知书或者林业主管部门发给的木材运输证,维护林区木材运输秩序,防止非法采伐的木材从林区运出来。对于没有木材运输证或者国家木材统一调拨通知书而从林区运出的,木材检查站有权制止,不让其从林区运出来。本条该款规定,经省、自治区、直辖市人民政府批准后,可以在林区设立木材检查站,负责检查木材运输。对未取得运输证件或者物资主管部门发给的调拨通知书运输木材的,木材检查站有权制止。 

第三十八条  国家禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物。禁止、限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物的名录和年度限制出口总量,由国务院林业主管部门会同国务院有关部门制定,报国务院批准。

出口前款规定限制出口的珍贵树木或者其制品、衍生物的,必须经出口人所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核,报国务院林业主管部门批准,海关凭国务院林业主管部门的批准文件放行。进出口的树木或者其制品、衍生物属于中国参加的国际公约限制进出口的濒危物种的,并必须向国家濒危物种进出口管理机构申请办理允许进出口证明书,海关凭允许进出口证明书放行。

【释义】  本条是对珍贵树木及其制品、衍生物进出口和批准程序的法律规定。

本条是在这次修改的森林法中新增加的条款。

一、我国珍贵树木种类繁多,一些珍贵树木是我国所特有,由于珍贵树木所生产的木材及其制品、衍生物长期大量的出口,我国的椴木、水曲柳、红豆杉、榉木、柳杉、黄菠萝等珍贵树种资源采伐严重,一些珍贵树种处于濒危或者趋于灭绝状态。为了保护我国珍贵树木资源,加强对珍贵树木及其制品、衍生物的出口管理,国家也制定了一些法律、法规和规范性文件做了规定,如《中华人民共和国对外贸易法》第二十一条规定:“对文物、野生动植物及其产品等货物、物品,其他法律、行政法规有禁止进出口或者限制进出口规定的,依照有关法律、行政法规的规定办理。”1996年9月30日国务院颁布《中华人民共和国野生植物保护条例》(中华人民共和国国务院令第204号发布,自1997年1月1日起施行)明确规定出口国家重点保护野生植物或者进出口中国参加的国际公约所限制进出口的野生植物(包括珍贵树木)的,必须经进出口所在地的省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门审核,报国务院野生植物行政主管部门批准,并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书或者标签。海关凭允许进出口证明书查验放行。根据《中华人民共和国野生植物保护条例》制定的《国家重点保护野生植物名录》,其中有很大一部分属于珍贵树种。《中华人民共和国野生植物保护条例》只对野生植物的进出口做了规定,但在实际中野生植物本身基本上是不出口的,只有将其变成制品或者衍生物才能出口。1993年1月国务院对林业部的批复规定,要进一步加强珍贵树种的保护管理,控制木材出口总量;除科研、文化交流出口要加以控制外,要禁止一级珍贵树种原木和锯材的贸易出口;二级珍贵树种原木和锯材的出口也要严格控制。1992年林业部制定了《关于保护珍贵树种的通知》,并同时发布了《国家珍贵树种名录》,其中国家一级保护树种37种,国家二级保护树种132种。该通知规定,出口国家珍贵树种(含根、颈、叶、花、果实、种子及其产品、制成品等),须经林业部或者其授权单位批准,并取得国家濒危物种进出口管理办公室核发的允许出口证明书。海关凭允许出口证明书检验放行。1995年9月,对外贸易经济合作部发布了《关于禁止出口一级珍贵树种木材的通知》,规定禁止各类外贸(工贸)公司、自营出口生产企业以任何贸易方式出口国家一级珍贵树种木材;各发证机关发证时应严格审查,不得发放禁止出口树种木材的出口许可证。

二、1981年我国参加了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(以下称《公约》),《公约》对三个附录规定的物种的产品贸易作了禁止或者限制性的规定。《公约》实行进出口管理的野生动植物种约38000多种,其中植物约35000多种,木本植物约8000多种。根据《公约》规定,三个附录所列的野生动植物种或者其产品的出口都在《公约》的管理范围内。根据《公约》规定:附录一包括所有受到贸易影响而有灭绝危险的物种;附录二包括所有目前虽未濒临灭绝,但如对其贸易不严加管理,就可能变成灭绝危险的物种;附录三包括成员国认为属其管辖范围内,应进行管理以防止或者限制开发利用,而需要其他成员国合作控制贸易的物种。《公约》规定,对三个附录所列野生动植物,包括活体、死体,或者其他可辨认的部分,或者其衍生物,如果未取得《公约》规定的许可证明书,各成员国不得进行贸易。《公约》尤其强调,对附录一所列野生动植物必须加以特别严格管理,只有在特殊情况下才允许进行贸易。为此,《公约》要求各成员国必须指定全国性的“管理机构”和全国性的“科学机构”。“管理机构”有权代表该成员国发放允许进出口证明书。“科学机构”负责在国际贸易中出具“无害于该物种或者有关物种生存”的证明。上述这些规定,实践证明是有效的,将这些作为国内法的法律规定,有利于加强珍贵树木及其制品的出口管理,保护我国的珍贵树木资源,保护生物多样性。

三、“衍生物”一词来源于英文‘DERIVATIVES”,指来源于其他物体的物。“衍生物”一词在不同学科领域中有不同的涵义。当用来界定野生动植物保护方面的法律、法规的调整范围时,是指如不借助某种仪器设备,肉眼就辨认不出的动物或者植物的成份,主要是相对于活的动植物,死的动植物或者肉眼能够分辨得出的动植物的部分而言的。在《公约》实施过程中,由于“可辨认的部分和衍生物”这一术语给各成员国的履约工作带来了不少困难,因为许多动植物的产品即使借助某种仪器设备也很难断定是否真正含有某种成分,如虎骨酒不是在所有情况下都能断定其是否含有虎骨。为了更好地保护濒危野生动植物,使濒危野生动植物产品的国际贸易全部受到管辖,1994年公约成员国大会通过了9.6号决议,对“可辨认的部分和衍生物”的含义做了解释:“可辨认的部分和衍生物之术语应当解释为,包括在所附文件上注明,或在包装、标记、标签上标明,或从其他任何方面表明为列入公约附录的一种动物或者一种植物的部分或者衍生物的任何标本,但《公约》另有规定的除外”。根据上述解释,不含有某种动植物成分的某种产品,如果注明或者标明其成分中含有该种动植物,这种产品则应当视为含有该种动植物,并相应地按照有关规定执行。为了更好地履行国际义务,保护我国的珍贵树种资源,本法将珍贵树木的衍生物也纳入到进出口管理的范围之中。

四、根据本条第一款规定,国家禁止或者限制珍贵树木及其制品、衍生物的出口。由于我国树木资源非常丰富,禁止或者限制出口的树木或者其制品、衍生物,只是那些处于濒危状态或者面临着濒危状态或者珍贵的树木。因此,这就需要制定禁止或者限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物的名录,只有列入名录的树木及其制品、衍生物,才禁止或者限制出口。对于限制出口的珍贵树木,国家要限制其出口的总量,以免因珍贵树木及其制品、衍生物出口而带动采伐量的增加。国务院林业主管部门负有保护管理森林资源的重要职责,通过定期的森林资源清查,掌握森林资源、各类林种的消长情况,应当由国务院林业主管部门为主会同国务院有关主管部门制定国家禁止或者限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物的名录和年度限制出口总量。本法第一款规定,国家禁止或者限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物的名录和年度限制出口总量,由国务院林业主管部门会同国务院有关部门制定,报国务院批准后执行。

五、根据本条第一款规定的国家限制出口珍贵树木或者其制品、衍生物的名录所列的珍贵树木或者其制品、衍生物,如需要出口要按照法定程序经有关主管部门批准,在年度限制出口总量内出口。本条第二款规定的出口国家限制出口的珍贵树木或者其制品、衍生物的批准程序可分为二种情况。

一是出口已经列入国家限制出口珍贵树木或者其制品、衍生物的名录内的珍贵树木或者其制品、衍生物,但并没有列入中国参加的国际公约限制进出口的濒危物种的,如《濒危野生动植物种国际贸易公约》所附的三个名录,应当先经出口人所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核后,报国务院林业主管部门批准,海关凭国务院林业主管部门的批准文件放行。

二是进出口的珍贵树木或者其制品、衍生物,既属于国家限制出口珍贵树木或者其制品、衍生物名录内的珍贵树木或者其制品、衍生物,又已经列入到中国参加的国际公约限制进出口的濒危物种的,树木或者其制品、衍生物的出口人经其所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核,报国务院林业主管部门批准后,还应当向国家设立的濒危物种进出口管理机构申请办理允许进出口证明书,海关凭允许进出口证明书放行。


第六章 法律责任

本章是关于违反本法规定应承担的法律责任的法律规定。本章共八条,第三十九条至四十六条。主要内容包括盗伐、滥伐森林或者林木的行政和刑事处罚;非法采伐、毁坏珍贵树木的刑事处罚;超限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证、木材运输证件等的行政处分和刑事处罚;买卖林木采伐许可证、木材运输证件等行政和刑事处罚以及伪造林木采伐许可证等证件的刑事处罚;在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的行政和刑事处罚;非法开垦、采石等毁林行为以及在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧的行政处罚;采伐林木的单位和个人没有按照规定完成更新造林任务的处罚;从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员滥用职权、玩忽职守等行为的刑事处罚和行政责任。 

第三十九条    盗伐森林或者其他林木的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。

滥伐森林或者其他林木,由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木,并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下罚款。

拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。

盗伐、滥伐森林或者其他林木,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】    本条是关于盗伐、滥伐森林或者其他林木处罚的规定。

本条在这次修改的森林法作了部分修改。本条除了维持原森林法的规定以外,主要修改的有以下几个方面:第一,将原由林业主管部门责令赔偿损失修改为“依法赔偿损失”,因为赔偿损失属民事责任,原规定容易误解为行政处罚,两者性质是不同的,实践中林业主管部门责令赔偿损失当事人不赔的,林业主管部门也不能强制执行,而改为“依法赔偿损失”则可按民事诉讼程序解决上述问题;第二,增加了“没收盗伐的林木或者变卖所得”的规定,更有利于打击这种违法犯罪行为,不让违法行为人在经济上占得利益;第三,增加了“拒不补种树木或者补种树木不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付”的规定,更有利于恢复森林资源。

一、关于盗伐森林或者其他林木。

对森林、林木实行限额采伐是保证森林资源消耗得到有效控制、落实“采育结合、永续利用”方针的主要措施和制度,本法对凭证采伐林木有许多具体规定,如本法第二十四条第三款规定“对自然保护区以外的珍贵树木和林区具有特殊价值的植物资源,应当认真保护;未经省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准,不得采伐和采集”;第三十一条第三款规定“特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林,严禁采伐”;第三十二条第一款规定“采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证规定进行采伐,农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”按照本法规定,有无采伐许可证和是否按照采伐许可证的规定进行采伐是林木采伐是否违法的最主要的界限,另外,林木的权属也是认定行为人是否侵权违法的重要依据之一。

盗伐林木是指行为人违反森林法和其它保护森林法规,未取得林木采伐许可证,擅自砍伐国家、集体或他人所有林木或本人承包经营的国家或集体所有的森林和林木的行为;虽持有采伐许可证,但违反采伐许可证规定的范围,采伐国家集体及他人自留山上或他人经营管理的森林和林木的行为也属于盗伐林木行为。

根据本法第一款规定,对盗伐林木未构成犯罪的行为人可采    取以下行政处罚:由林业主管部门责令补种盗伐林木株数十倍的    树木,没收盗伐的林木;如林木已被出卖则没收其变卖所得,并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。

二、关于滥伐森林或者其他林木。

滥伐森林或者其它林木是指行为人违反森林法及其它保护森林法规,未经林业主管部门及法律规定的其它主管部门批准并核发采伐许可证,或虽持有采伐许可证但违反采伐许可证规定的地点、数量、树种、方式采伐本单位所有或管理的及本人自留山的森林或者其它林木的行为。林木权属不清,一方擅自砍伐有争议区内的林木,按滥伐林木处理。

滥伐森林或者其它林木的,由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木,并处以滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。修改后的森林法关于对滥伐森林或其他林木的行政处罚,与原森林法的规定是一致的。

三、关于盗伐、滥伐森林或者其他林木的刑事处罚。

本法第四款规定,盗伐、滥伐森林或者其他林木,构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。根据《中华人民共和国刑法》第三百四十五条规定,盗伐森林或者其他林木,数量较大的,处3年以下有期徒刑,拘役或者管制,并处或单处罚金;数量巨大的,处3年以上7年以下有期徒刑,并处罚金;数量特别巨大的处7年以上有期徒刑,并处罚金;滥伐森林或者其他林木,数量较大的,处3年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或单处罚金;数量巨大的,处3年以上7年以下有期徒刑,并处罚金;盗伐、滥伐国家级自然保护区内的森林或者其它林木的,从重处罚。

四、关于盗伐、滥伐森林或者其他林木是否构成犯罪的认定。

如何正确地区分盗伐、滥伐森林或者林木是否构成犯罪的问

题,是决定给予何种处罚的关键。根据有关规定,“情节严重”是盗伐、滥伐林木罪的必要条件,而“数量较大”是情节严重的重要内容。数量较大的起点是,在林区,盗伐一般可以掌握在2—5立方米或幼树100—250株;滥伐一般可以掌握在10—20立方米或幼树500—1200株。在非林区,盗伐一般可以掌握在1—2.5立方米或幼树50—125株;滥伐一般可以掌握在5—10立方米或者幼树250—600株,或者相当于上述损失。“数额巨大”的起点是,一般是指在林区盗伐20—30立方米或幼树1000—1500株,在非林区盗伐10—20立方米或幼树500—100O株或相当于上述损失的;在林区盗伐100立方米以上或幼树5000株以上,在非林区盗伐50立方米以上或幼树2500株以上,或相当于上述损失的,为“数额特别巨大”。国有企业事业单位、集体组织滥伐林木,情节特别严重的数量起点,一般可掌握在林区为100立方米或者幼树5000株;非林区一般为50立方米或者幼树2500株。

五、在处被盗伐、滥伐案件时应注意以下几个方面的问题。

1.盗伐他人屋前、屋后及自留山上林木的应当以侵犯他人财产所有权论处,构成犯罪的,以盗窃罪处罚。

2.盗伐珍贵树木的,应依照《森林法》第四十条规定处理。

3.注意滥伐林木单位主要负责人滥伐行为与玩忽职守的区别。滥伐林木与玩忽职守行为的区别在于:前者的违法主体为一般主体,可以是任意的公民或单位,而后者则为特殊主体,必须是负有林业管理职能的国家工作人员;二是行为人的违法动机不同,前者为故意,而后者为过失或疏忽。

4.国有企事业单位无采伐许可证采伐本单位管理或所有的林木“数额巨大”或“情节恶劣”应按盗伐行为处理。 

第四十条    违反本法规定,非法采伐、毁坏珍贵树木的,依法追究刑事责任。

【释义】    本条是关于非法采伐、毁坏珍贵树木的刑事处罚规定。

一、本条是这次修改的森林法新增加的条款。本条是针对我国毁坏珍贵树木的严重情况而新增加的。珍贵树木是我国森林资源中的宝贵财富,但原森林法只有原则性的保护规定,没有专门的处罚规定,不利于打击这种违法行为,此次修改根据新修订的《刑法》的规定,将非法采伐、毁坏珍贵树木的,作为一种犯罪行为予以处罚,加大了惩罚力度。

二、珍贵树木是国家的宝贵自然资源,也是自然环境的重要组成部分。我国的植物物种资源十分丰富,高等植物就有3万多种,其中有200多种是我国特有的,世界上十分罕见的珍贵树种,如珙桐、银杉等树种被称为“植物界的大熊猫”。国家历来强调依法保护珍贵植物,《中华人民共和国宪法》第九条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物禁止任何组织和个人用任何手段侵犯或者破坏自然资源”。为保护一些珍稀植物,国家建立了一批珍稀植物的保护区。由于珍稀植物的特殊作用,在法律保护方面更是采用了特殊保护措施,如本法第二十四条规定:“对自然保护区以外的珍贵树木和林区内有特殊价值的植物资源,应当认真保护;未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准,不得采伐和采集。”本法第三十八条规定:“国家禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物。禁止、限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物的名录,由国务院林业主管部门会同国务院有关部门制定,报国务院批准。”为了加强野生植物(含珍贵树木)的保护管理,1996年国务院又颁布了《中华人民共和国野生植物保护条例》,将野生植物分为国家重点保护的野生植物和地方重点保护的野生植物,国家级保护野生植物分为一级保护和二级保护野生植物。另外,早在1987年最高人民法院、最高人民检察院公布的《关于办理盗伐、滥伐林木案件的几个问题的解释》规定,“盗伐、滥伐珍贵树木都应视为‘情节严重’依法追究刑事责任,盗伐、滥伐年代久远或多株珍贵树木者应按‘数额巨大’或‘情节特别严重’、‘追究刑事责任’,明确了对盗伐、滥伐珍贵树木的行为给予刑事处罚。为了保护我国珍贵树种资源,1992年林业部发出了《关于保护珍贵树种的通知》。

三、1997年10月新修订的《中华人民共和国刑法》第三百四十四条规定,非法采伐、毁坏珍贵树木的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处罚金;情节严重的处3年以上7年以下有期徒刑,并处罚金。这是新中国刑法首次规定了对采伐、毁坏珍贵树木者可以直接给予刑事处罚。在这次修改的森林法中,增加了“违反本法规定,非法采伐、毁坏珍贵树木的,依法追究刑事责任”,这样以与《刑法》相一致。根据本条规定,违反规定,非法采伐、毁坏珍贵树木的,应当依照《中华人民共和国刑法》第三百四十四条的规定追究刑事责任。从本条规定来看。只要是非法采伐、毁坏珍贵树木的,就属于一种犯罪行为,应当追究行为人的刑事责任,不能对行为人给予行政处罚。

四、在实际中,对非法采伐、毁坏珍贵树木的行为,在追究刑事责任时应当掌握以下两点:

1.要弄清楚哪些属于“珍贵树木”。珍贵树木是指国家规定重点保护的珍贵植物中的木本植物。目前,在根据本法第三十八条规定的“禁止、限制出口的珍贵树木名录”以及根据《中华人民共和国野生植物保护条例》制定的《国家重点保护野生植物名录》尚未正式公布以前,是指1992年林业部《关于加强珍贵树种保护的通知》所附的《国家珍贵树种名录》,其中一级珍贵树种37种,二级珍贵树种132种。

2.要注意掌握非法采伐、毁坏珍贵树木行为的特征。非法采伐、毁坏珍贵树木的行为是指行为人未按规定程序申请办理采伐(集)证,而采伐或毁坏国家重点保护的珍贵树木的行为。其中,“毁坏珍贵树木”是指行为人以占有珍贵树木或其枝叶、种子等为目的,采用非法采伐方式导致生长中的珍贵树木死亡的行为。行为人实施了上述行为,造成了破坏后果,即构成了刑事犯罪,应当依法追究刑事责任。 

第四十一条    违反本法规定,超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,由上一级人民政府林业主管部门责令纠正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;有关人民政府林业主管部门未予纠正的,国务院林业主管部门可以直接处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】    本条是关于超批准限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证、木材运输证件等行为的处罚规定。

一、本条在这次修改中作了修改。修改后本条与原森林法相比,修改的主要内容有:第一,扩大了超限额或者超越职权发放证件的范围。原规定只限于林木采伐许可证,现扩大到木材运输证件、批准出口文件和允许进出口证明书;第二,增加了“由上一级人民政府林业主管部门责令纠正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”的规定,强调了林业主管部门的职责;第三,进一步明确了国务院林业主管部门可以直接处理的规定,即对有关人民政府林业主管部门未予纠正的。国务院林业主管部门可以直接处理,进一步增强了处罚的力度。

二、凭证采伐林木、凭证运输木材,出口珍贵树木及其制品、衍生物凭国务院林业主管部门的批准文件和允许进出口证明书,是国家保护森林资源重要的法律制度。本法有关条款都做了相应的规定。如本法第十九条规定“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量”;第三十二条规定“采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐”;第三十三条规定“审核发放采伐许可证的部门,不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证”;第三十七条规定“从林区运出木材,必须持有林业主管部门发给的运输证件,国家统一调拨的木材除外”;第三十八条关于对国家禁止、限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物实行出口总量控制和凭国务院林业主管部门批准文件、允许进出口证明书进出口的规定等。

本条所称的超过批准的限额发放林木采伐许可证,是指有发放林木采伐许可证主体资格的单位,超越规定的采伐限额,超量发放林木采伐许可证的行为。本条所称的超越职权发放林木采伐许可证、木材运输证件是指有权发放林木采伐许可证或者木材运输证件的单位,超越职权范围或者委托范围发放采伐许可证或者木材运输证件的行为,如:对本单位行政区划外的林木发放林木采伐许可证;对禁止采伐的林木,如自然保护区、名胜古迹和革命纪念地林木发放林木采伐许可证等;没有发放木材运输证件的单位或者个人发放了木材运输证件等。本条所称的超越职权发放批准出口文件、允许进出口证明书是指有权审批、发放珍贵树木及其制品、衍生物出口批准文件、允许进出口证明书的工作人员,超越其职权范围发放出口珍贵树木及其制品、衍生物的出口批准文件或者允许进出口证明书的行为。

三、根据本条规定,对于超越批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越权限发放林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,由上一级林业主管部门责令纠正,并对直接负责的主管人员和其它直接责任人员可以根据其违法责任的大小等情况给予行政处分。根据国家有关规定,行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。如对上述行为,有关人民政府林业主管部门不予纠正的,根据本法规定,国务院林业主管部门可以直接处理。这一规定具有很强的针对性和可操作性,对保证法律的实施和克服地方保护主义将起到重要作用。

四、对于超越批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越权限发放林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件允许进出口证明书,构成犯罪的,根据本条规定,应当依照刑法规定追究刑事责任。《中华人民共和国刑法》第四百零七条规定“林业主管部门的工作人员违反森林法的规定,超过批准的年森林采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证,情节严重的,致使森林资源遭受严重破坏的,处3年以下有期徒刑或者拘役。 

第四十二条    违反本法规定、买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,由林业主管部门没收违法买卖的证件、文件和违法所得,并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

伪造林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,依法追究刑事责任。

【释义】    本条是关于买卖、伪造林木采伐许可证、木材运输证件、出口批准文件、允许进出口证明书的处罚规定。

一、本条这次做了修改,与原森林法的规定相比,修改的主要内容有:第一,将“倒卖”修改为“买卖”,以便与修订后的《刑法》的规定相一致;第二,将倒卖的范围由原来的采伐许可证扩大到买卖木材运输证件、批准出口文件和允许进出口证明书;第三,在维持原没收违法所得的基础上增加了没收违法买卖的证件、文件和罚款的数额;第四,将伪造上述四种证件、文件的行为规定为犯罪行为,依法追究刑事责任,有利于打击这种犯罪行为。

二、林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书是本法规定的实施森林资源保护管理的重要措施。林木采伐许可证是采伐林木的法定凭证;木材运输证是运输木材的法定凭证;出口批准文件是允许出口和海关予以放行出口的珍贵树木及其制品、衍生物的法定文件;允许进出口证明书是允许进出口中国参加的国际公约规定的禁止或者限制进出口的珍贵树木及其衍生物和海关予以放行的法定文件。这些证件是不允许买卖的,更是不允许伪造的。买卖或者伪造这些证件的行为,严重扰乱森林资源管理秩序和国家经济管理秩序,直接导致破坏国家森林资源和珍贵树木资源,因此,应当受到法律相应的处罚。

三、买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准进口文件、允许进出口证明书,是指行为人以营利为目的,非法买卖上述证件、证明书的行为。这里包括两种情况,一种是行为人为牟取非法利益而擅自出卖上述证件、证明书的;另一种为行为人为牟取非法利益,明知上述证件、证明书是禁止流通的证件,而购买上述证件、证明书的行为。根据本条第一款规定,对买卖林木采伐许可证、批准出口文件、允许进出口证明书的行为,林业主管部门可以给予以下处罚:没收违法买卖的证件、文件;没收买卖证件、文件的违法所得;处以违法买卖证件、文件价款一倍以上三倍以下罚款;以上处罚可以单处或者并处。对于买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书,情节严重,构成犯罪的,依照《中华人民共和国刑法》第二百二十五条第二款给予刑事处罚。根据《刑法》该条规定,“买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其它法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件的”,罪名为非法经营罪,根据犯罪情节轻重,刑罚分为两档:情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金;情节特别严重的处五年以上有期徒刑,并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产。

四、根据本条第二款规定,伪造林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的,依法追究刑事责任。根据本条和《刑法》的规定,只要行为人存在着伪造林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的行为,就构成了犯罪,要依法追究刑事责任。伪造林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件允许进出口证明书的,构成的是《刑法》规定的妨害国家机关公务、证件、印章罪。根据刑法的规定,构成该罪是指无制作权的人以冒用方式非法制作上述证件、文件、证明书,或者采用涂改、擦消、拼接等方式对上述证件、文件、证明书进行改制变更其真实内容的行为。行为人只要一经实施上述行为,就构成犯罪,可依照刑法二百八十条第一款进行处罚,根据犯罪情节轻重,可实施两档处罚:一般情节的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;情节严重的,处三年以上十年以下有期徒刑。

这里需要说明的是,伪造林木采伐许可证等证件、文件的犯罪与买卖林木采伐许可证等证件、文件的犯罪有一定的区别。一是适用罪名不同,买卖林木采伐许可证等证件、文件的,其罪名为非法经营罪;而伪造、变造、买卖林木采伐许可证等证件、文件的,其罪名是妨害国家机关公文、证件、印章罪。二是犯罪的客观方面不同,非法经营罪,行为人实施的是买卖未经伪造的林木采伐许可证等证件、文件;妨害国家机关公文、证件、印章罪行为人实施的是伪造、变造林木采伐许可证等证件、文件或者买卖伪造、变造后的林木采伐许可证等证件、文件。

这里还需要说明的是,对买卖林木采伐许可证、批准出口文件、允许进出口证明书的行为,林业主管部门在实施处罚时,对这些证件、文件的卖方、买方都应当依照本法进行处罚。 

第四十三条    在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的,由林业主管部门责令停止违法行为,没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得,可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】    本条是关于非法收购明知是盗伐或者滥伐的林木的处罚。

一、本条是这次修改的森林法中新增加的条款。本条是根据实践中发生的大量非法收购明知是盗伐、滥伐的林木、引起森林资源破坏的实际情况新增加的规定。在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木,是引起盗伐、滥伐林木行为的重要原因。原森林法对此没有规定。

二、根据本法和国家有关规定,盗伐的林木应当予以没收,滥伐的林木应当按照国家有关规定处理,是不允许任何单位和个人收购的。如果对收购盗伐、滥伐的林木不加限制,任何单位或者个人可以收购盗伐、滥伐的林木,必然会引发盗伐、滥伐森林或者其他林木的行为,这将造成森林资源的严重破坏。另外,根据国家有关规定,在林区也不允许随意收购木材,必须经过批准的单位或者个人才能到林区收购木材。

“在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木”,是指违反国家有关规定在林区擅自收购明知是盗伐、滥伐的林木的行为。如何认定本条规定的“非法收购明知是盗伐、滥伐的林木”,关键是如何认定行为人处在“明知”的状态。“明知”是指一个具有正常行为能力的公民,在行为时所应当具有的最基本的主观判断。这要从行为人的行为过程和行为后果来认定。如行为人在收购木材时,明明已经知道是盗伐、滥伐的林木而故意违法收购的,就可以认定为“非法收购明知是盗伐、滥伐的林木”。非法收购明知是盗伐、滥伐的林木,实际上为盗伐、滥伐林木的行为人提供了销赃条件。因此,对明知是盗伐、滥伐的林木而收购的,应当予以禁止并受到相应的处罚,防止盗伐、滥伐的林木进入流通领域,以保护森林资源。

三、根据本条规定,对非法收购明知是盗伐、滥伐林木的行为,由林业主管部门责令停止违法收购林木的行为,没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得,可以并处违法收购林木价款一倍以上三倍以下的罚款。

根据本条规定,对非法收购明知是盗伐滥伐林木,情节严重,构成犯罪的,依照《中华人民共和国刑法》第三百四十五条第三款给予处罚。依照该条规定,对“以牟利为目的,在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木,情节严重的,处3年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑,并处罚金”,罪名为非法收购盗伐、滥伐林木罪。

这里需要说明的是,本条所称的“林区”,根据国家有关规定,由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地森林资源现状确定。 

第四十四条    违反本法规定,进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动,致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木,可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

违反本法规定,在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。

【释义】    本条是关于非法开垦、采石、采砂等毁林行为以及在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧等毁林行为的处罚。

一、本条这次做了部分修改。修改后的本条规定与原森林法的规定相比,修改的主要内容有:第一,将原“林业主管部门责令赔偿损失”修改为“依法赔偿损失”;第二,增加了罚款处罚;第三,增加了“拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付”的规定,即代执行的规定,既加大了处罚力度,又有利于恢复森林资源。

二、本法第二十三条规定“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其它毁林行为。禁止在幼树林地和特种用途林内砍柴、放牧”。在实际中,未经林业主管部门的批准,进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂等活动,毁坏林木、林地的现象比较普遍,这些行为造成的危害和损失并不亚于盗伐、滥伐林木,对森林资源危害较大。这些毁林行为所采取的手段多种多样,如有挖倒树木,砍下树梢取种,环剥取脂等方式。为了制止这些违法行为,保护森林资源,本条规定对这类毁林行为要给予处罚。

三、根据本条第一款规定,进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其它活动,致使森林、林木受到毁坏的行为,如造成损失的,要依法赔偿;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏林木株数一倍以上三倍以下的树木,可以并处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

根据本条第二款规定,在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧后,使森林和林木受到毁坏的,造成损失的,要依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。本条所称的幼林地,是指造林不满3—5年或飞播后不满5—7年或林木平均胸径低于5厘米以下的有林地。特种用途林是指以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木,包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林、名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的林木。

根据本条第三款的规定,对于被责令补种树木的,行为人拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。 

第四十五条    采伐林木的单位或者个人没有按规定完成更新造林任务的,发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证,直到完成更新造林任务为止;情节严重的,可以由林业主管部门处以罚款,对直接责任人员由所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

【释义】  本条是关于没有完成更新造林任务的行为的处罚。

一、更新造林是已经采伐林木的单位或者个人的一项法定义务。对已经采伐过的林地要更新造林,这是贯彻对森林资源实行“采育结合、永续利用”方针的具体体现。本法第三十一条第一项规定“成熟的用材林应根据不同情况分别采取择伐、皆伐和渐伐方式,皆伐应当严格控制,并在采伐的当年或者次年内完成更新造林”,第三十五条规定“采伐林木的单位或者个人,必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务,更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。”

二、本条所称的“没有按照规定完成更新造林的”,是指依法取得林木采伐许可证,并完成了采伐作业的单位和个人,未按规定的期限、面积、树种、株数等完成更新造林任务的行为。没有按照规定完成更新造林任务的行为,可以是法人单位或者其他组织,也可以是公民个人。

根据本条规定,对采伐林木的单位和个人没有按规定完成更新造林任务的,发放采伐证的部门有权不再发采伐许可证,直到完成更新造林任务为止;对拒不完成更新造林任务、屡次不完成更新造林任务或者经主管部门多次告知仍不完成更新造林任务等,可以由林业主管部门处以罚款。对未按规定完成更新造林任务单位的直接责任人员可以由所在单位或者上级主管部门给予行政处分。

这里需要说明的是,本法规定的“补种树木”与“更新造林”不能混为一谈,这两种行为的性质不相同。“补种树木”是指林业主管部门对于盗伐、滥伐或者其他毁林行为的行为人给予的一种带强制性的处罚,而“更新造林”则是依法采伐林木的单位和个人应履行的法定义务。 

第四十六条    从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

【释义】    本条是关于对从事森林资源保护、林业监督管理的国家机关工作人员渎职的处罚。

一、本条是这次修改的森林法新增加的条款。这是根据实践中出现的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的工作人员在涉及林业管理方面滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,给森林资源造成破坏或给国家造成重大损失的实际情况而新增加的规定。

二、本条所说的林业主管部门的工作人员是指林业主管部门内部的行政管理人员和依法履行林业主管部门管理职能的人员,如林业主管部门内部的林业公安、林政管理、野生动物保护、森林防火、野生植物保护、病虫害防治、植物检疫、种苗管理、自然保护区管理等从事森林保护、林业监督管理的工作人员。其他国家机关工作人员是指人民政府的工作人员或者依照法律规定履行职务涉及林业行业管理工作的人员,如人民政府中从事涉及林业管理的领导人员、海关、工商等部门的工作人员。

三、玩忽职守是指从事森林保护、林业监督管理工作的林业主管部门工作人员和其他国家机关的工作人员对工作严重不负责任,致使森林资源遭受重大损失的行为。玩忽职守,包括两种形式:一是放弃职守,不履行自己应该履行的职责;二是在履行职责的过程中,严重不负责任。“构成玩忽职守罪的行为人应该预见自己的行为可能发生危害社会的结果,因为疏忽大意而没有预见,”或者已经预见而轻信能够避免,以致发生这种结果。滥用职权是指从事森林资源保护,林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员超越法律、法规赋予的职权,擅自处理其无权决定、处理的事项。徇私舞弊是指从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员在行使职权时,以权谋私,假公济私,使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

四、根据本条规定,从事森林保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员滥用职权,玩忽职守、徇私舞弊构成犯罪的,依法追究刑事责任。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”

根据本条规定,从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,情节轻微,尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。


第七章 附则

第四十七条    国务院林业主管部门根据本法制定实施办法,报国务院批准施行。

【释义】    本条是关于制定本法实施细则的规定。

一、根据本条的规定,本法的实施细则由国务院林业主管部门根据本法制定,并报国务院批准后施行。本条所称的“根据本法”制定,是指国务院林业主管部门在制定实施办法时,必须依据《中华人民共和国森林法》所确定的基本原则、基本制度和基本精神,而不能与《森林法》规定的基本原则、基本制度相抵触。国务院林业主管部门已经在1986年制定了实施细则,于1986年4月28日报国务院批准,并于1986年5月10日由原林业部颁布实施。

二、全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》,对1984年9月20日由第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国森林法》作了若干修改,因此,国务院林业主管部门即国家林业局应当根据《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》,对1986年制定的实施办法进行修改,重新报请国务院批准后施行。 

第四十八条    民族自治地方不能全部适用本法规定的,自治机关可以根据本法的原则,结合民族自治地方的特点,制定变通或者补充规定,依照法定程序报省、自治区或者全国人民代表大会常务委员会批准施行。

【释义】    本条是对民族自治地方制定变通或者补充规定的规定。

一、所谓民族自治地方,按照1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》的规定,是指在统一的祖国大家庭内,在国家的统一领导下,在少数民族聚居的地区,根据当地民族关系、经济发展等条件,并参酌历史情况,可以建立以一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方,由少数民族当家作主,管理本民族内部地方事务。我国的民族区域自治,是区域自治,它不是脱离一定地域,以民族为单位的所谓“民族自治”,也不是某些实行地方分权的国家所采取的一般的“地方自治”,而是中华人民共和国不可分离的部分。在国家的行政区域划分中,我国的民族自治地方为自治区、自治州、自治县;自治区相当于省、直辖市一级,自治县相当于县一级,自治州的行政地位介于自治区、自治县之间,受本州所在的省或者自治区领导,其行政地位相当于设区的市或者地区行政公署。自治区、自治州、自治县一律受中央的统一领导。自治地方的自治机关,是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。

二、按照《民族区域自治法》的规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。同时,上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行。

因此,本条规定,民族自治地方不能全部适用本法规定的,自治机关可以根据本法的原则,结合民族自治地方的特点,制定变通或者补充规定,依照法定程序报省、自治区或者全国人民代表大会常务委员会批准后施行。    

第四十九条    本法自1985年1月1日起施行。

【释义】  本条是关于本法生效日期的规定。

一、法律的生效日期,是指一部法律制定出来以后从何时开始起正式实施,也就是说从何时起正式具有法律效力。法律的生效日期,主要涉及两个问题:

1.生效日期的确定问题。一部法律从何时开始生效,取决于这部法律对生效日期是如何进行规定的。我国以前制定的法律中,对生效日期的规定,大体上可以分为以下三种情况:第一,直接在法律中规定“本法自X年X月X日起施行”;第二,在法律条文中没有直接规定具体的生效日期,而只是规定“本法自公布之日起施行”,但法律何时公布,根据《中华人民共和国宪法》第八十条关于“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,……”的规定,由国家主席发布主席令来确定;第三,规定一部法律的生效日期取决于另一部法律的生效日期。《森林法》的生效日期,是属于上述的第一种情况,即直接规定了“本法自1985年1月1日起施行”。

2.溯及力的问题。法律的溯及力问题,是指法律生效以后能适用于生效以前的行为和事件,如果适用,就表明有溯及力。如果不能适用,就表明没有溯及力。一部法律如果有溯及力,必须在条文中作出明确的规定,《森林法》对溯及力问题没有作出规定,表明本法没有溯及力,即不能适用于本法生效以前的行为和事件。

二、《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》的生效日期以及与修改前的《森林法》的衔接问题。第一,关于生效日期。1998年  4月  29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》中明确规定:“本决定自1998年7月1日起施行”,按照这一规定,该决定的生效日期为1998年7月1日。第二,关于与修改前的《森林法》的衔接问题。由于《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》自1998年7月1日起生效,因此,在1998年7月1日以前,1984年通过、1985年起生效的《森林法》仍然有效,执行机关仍然按照《森林法》的规定执行。但是,自1998年7月1日起,已经被《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》修改的条文,不再有效,必须执行修改后的条文。


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